Quand le niveau technique de l’urbanisme opérationnel structure la régulation politique de l’action publique urbaine. Le cas des projets d’aménagement urbain

Pour citer cet article : Joel Idt - Université Paris-Est - Lab’Urba "Quand le niveau technique de l’urbanisme opérationnel structure la régulation politique de l’action publique urbaine. Le cas des projets d’aménagement urbain" Riurba 2015/Numéro 1 URL : http://riurba.net/Revue/quand-le-niveau-technique-de-lurbanisme-operationnel-structure-la-regulation-politique-de-laction-publique-urbaine-le-cas-des-projets-damenagement-urbain/ DOI : Date d'impression : 22 septembre 2015
Mots clés :

When the technical level of operational planning structures political regulation of urban public policies.

The case of urban development projects

Joël IDT

(Université Paris-Est Marne, Lab’Urba)

Résumé

Comment, malgré leur grande fragmentation institutionnelle, s’opère la régulation politique des systèmes locaux de gouvernement urbain des métropoles françaises ? Nous montrons ici qu’elle s’organise autour de la production concrète et opérationnelle de l’action publique. Notre démonstration s’appuie sur l’analyse d’une forme particulière d’action publique locale en matière d’urbanisme : les grands projets d’aménagement urbain. À travers l’analyse des relations tant hiérarchiques qu’extra-hiérarchiques entre élus et techniciens des institutions concernées, nous mettons en évidence la coexistence de deux formes de régulation politique où le niveau technique de la mise en œuvre opérationnelle joue un rôle central. La première repose sur les arbitrages entre élus. La deuxième repose sur l’intervention directe des élus dans le pilotage technico-administratif des projets. Ces deux formes de régulation sont certes partielles, flexibles et instables, mais elles contribuent à rendre possible la coopération interinstitutionnelle au sein de chaque projet, ainsi plus globalement qu’à stabiliser des systèmes politico-administratifs interinstitutionnels de gouvernement urbain.
Mots-clés : action publique locale, projet d’aménagement urbain, régulation politique, relation entre technique et politique, système local de gouvernement urbain.

Abstract

Despite their apparent institutional fragmentation, how do local systems of urban government achieve to produce public policies in French agglomerations? In this paper, we highlight the existence of several forms of political regulation, relying on “crisscrossed” connections between elected officials and technical staff of the public local organizations, and playing an important part in structuring those systems. The first is based on arbitration between elected representatives. The second is based on direct involvement of elected representatives in the technical management of projects. Our demonstration focuses on a specific form of public policy in matter of urban planning: urban development projects. Even if such regulations are incomplete, flexible and unstable, however they contribute to coordinating public policies, as well as to stabilizing inter-institutional politico-administrative systems of urban government.
Keywords: local policy, urban development project, political regulation, connection between politics and techniques, local system of urban government.

 

Les travaux sur la gouvernance urbaine ont permis, ces vingt dernières années, de souligner d’importantes évolutions quant aux modalités de production de l’action publique au niveau local, par rapport à l’époque où les politiques locales n’étaient pensées que comme des déclinaisons de politiques publiques élaborées à l’échelon national((Lascoumes P, Le Gales P. (2007). Sociologie de l’action publique, Paris, A. Colin.)). Une première évolution tient au fait que les systèmes de gouvernement urbain des grandes métropoles sont désormais caractérisés par la fragmentation entre une pluralité d’institutions publiques, aux territoires imbriqués, ayant gagné en autonomie et en capacité d’action. Ce phénomène est particulièrement marqué en France où la décentralisation s’est opérée en excluant toute hiérarchie entre les collectivités locales((Lefevre C. (2009). Gouverner les métropoles, Paris, LGDJ, coll. « politiques locales ».)). Une deuxième évolution renvoie à la place des acteurs privés (entreprises, grands groupes internationaux, associations, etc.), qui tiennent un rôle croissant dans tous les champs de l’action publique locale, comme par exemple pour les politiques locales de l’habitat((Pollard J. (2011). Les groupes d’intérêt vus du local : les promoteurs immobiliers dans le secteur du logement en France, Revue française de science politique, vol. 61, n° 2011/4, p. 681-705.)). Enfin, les grandes métropoles sont consacrées comme de « nouveaux espaces politiques », au détriment de l’État qui ne constitue plus aujourd’hui le seul cadre légitime d’élaboration et d’expression du politique((Jouve B. (2005). La démocratie en métropoles : gouvernance, participation et citoyenneté, Revue française de science politique, vol. 55, n° 2, p. 317-337.)). Tous ces changements ont conduit les chercheurs à s’interroger sur les nouvelles conditions de gouvernabilité des sociétés urbaines((Le Galès P. (1995). Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine, Revue française de science politique, vol. 45, n° 1, p. 57-95.)).
La situation de grande fragmentation des systèmes politico-administratifs locaux pose à cet égard particulièrement question : le paysage des institutions publiques locales dans les métropoles françaises est d’une complexité telle que l’on se demande comment l’action collective y est encore possible. Elles sont interdépendantes : aucune d’elles n’a les moyens de porter seule une action, que ce soit en termes de compétences légales, d’expertises ou de moyens financiers. Mais parallèlement, leurs représentants peuvent tous, dans notre système démocratique, revendiquer la légitimité d’une élection. Les enjeux et les objectifs des uns et des autres, souvent très différents et parfois radicalement opposés, sont en France situés sur un même plan : aucun principe de subsidiarité entre les collectivités n’a encore été instauré, même si certains l’évoquent comme une piste pour faire évoluer le mille-feuille administratif((Jegouzo Y. (2010). Les chantiers de la simplification, Espaces et sociétés, 2010/2, n° 142.)). Et l’État ne joue plus son rôle d’arbitre en dernier ressort. Comment, dans ces conditions, est-il possible de concilier les nombreuses attentes politiques contradictoires vis-à-vis de l’action à mener ? Comment les élus peuvent-ils encore initier des actions collectives publiques, et surtout comment parviennent-ils ensuite à s’entendre, à se coordonner et à agir ensemble pour les concrétiser ? En d’autres termes, comment s’opère aujourd’hui la « régulation politique » de ces actions collectives ?
Nous montrerons ici le rôle central à cet égard du niveau « technico-opérationnel » de l’action publique, c’est-à-dire celui de sa production concrète, de sa mise en œuvre opérationnelle et de sa réalisation. Pour les actions d’aménagement urbain qui constitueront l’objet de notre analyse, ce niveau renvoie en grande partie à ce qu’on qualifie généralement d’ « urbanisme opérationnel » : la mise en place des structures organisationnelles et techniques pilotant l’action, la définition et la conduite des procédures d’action, la gestion des bilans et des calendriers, etc.((Lacaze JP. (2012). Les méthodes de l’urbanisme, Paris, PUF.)). Il se réfère en ce sens à des savoirs techniques, à des savoir-faire et à des pratiques propres aux champs de l’urbanisme et de l’aménagement urbain. Dans la conduite de l’action, il est souvent distingué par les analystes du niveau du portage politique((Janvier Y. (2001). Un système de production en mutation, dans Masboungi A, Fabriquer la ville. Outils et
méthodes : les aménageurs proposent, Paris, La documentation française.)). Au sein des institutions publiques locales, il mobilise des techniciens –fonctionnaires territoriaux des directions de l’urbanisme des collectivités, employés des sociétés d’économie mixte locale, etc. – qui se retrouvent aux côtés des élus à piloter la réalisation des actions d’aménagement urbain.
La thèse centrale de l’article est qu’il existe des formes de « régulation politique » de l’action collective, c’est-à-dire de stabilisation des règles de coopération politique et de coordination de l’action, qui s’organisent à ce niveau technique, ou qui en dépendent étroitement. Les dimensions technico-opérationnelles des actions publiques d’aménagement urbain constituent en effet des supports de discussions, de débats ou de conflits entre élus. Et la manière dont s’organisent les relations entre élus et techniciens-bureaucrates joue un rôle central dans ce type de « régulation politique ». Nous verrons qu’elles structurent des interactions « entrecroisées » d’une institution publique à l’autre, entre les niveaux politique et technique. Au-delà de l’apparente fragmentation du niveau local, on constatera ainsi que des systèmes interinstitutionnels de gouvernement urbain se structurent, et que des éléments de stabilité de ces systèmes sont à chercher dans l’organisation politico-technique de la mise en œuvre de l’action elle-même((Une perspective similaire avait été développée dans les années 1970 pour comprendre le fonctionnement de l’État local en France. À partir d’une analyse des relations, en dehors de toute hiérarchie, entre notables locaux et fonctionnaires de l’État déconcentré, des chercheurs avaient mis en évidence le principe d’une « régulation croisée » entre la filière élective et la filière administrative, qui organisait et surtout stabilisait un système de fonctionnement à travers lequel ce qui était décidé au niveau de l’État central se déclinait, avec des adaptations, au niveau local (Crozier M, Thoenig JC. (1975). La régulation des systèmes organisés complexes. Le cas du système de décision politico-administratif local en France, Revue française de sociologie, vol. 16, n° 1, p. 3-32 ; Grémion P. (1976). Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris,Seuil).)).
Nous étudierons un type particulier d’action publique urbaine, les grands projets d’aménagement urbain, en analysant empiriquement la manière dont leur pilotage s’organise, et en mobilisant pour cela les cadres d’analyse de la sociologie de l’action organisée((Crozier M, Friedberg E. (1977). L’acteur et le système, Paris, Seuil ; Friedberg E. (1993). Le pouvoir et la règle. Dynamiques de l’action organisée, Paris, Seuil.)). Les projets d’aménagement sont très prisés des élus locaux des grandes métropoles européennes, qui y voient un moyen d’affirmer leurs capacités entrepreneuriales((Lorrain D. (1994). La production urbaine après la décentralisation, Techniques, Territoires et Sociétés, n° 26, p. 13-43.)), et de développer des stratégies pour l’organisation spatiale de leur agglomération((Salet W. (2007). New metropolitan spaces and metropolitan strategies in the face of modernisation, Métropoles, n° 2007/2.)). Plusieurs recherches, autant en urbanisme((Zepf M, Andres L. (2012). Vers de nouvelles articulations entre plan territorial, plan d’urbanisme et projets urbains, Géocarrefour, vol. 87, n° 2/2012 ; Arab N. (2004). L’activité de projet dans l’aménagement urbain, processus d’élaboration et modes de pilotage. Les cas de la ligne B du tramway strasbourgeois et d’Odysseum à Montpellier, Thèse de doctorat en Urbanisme, Paris, École  nationale des ponts et chaussées ; Verhage R. (2009). La coproduction public/privé des projets urbains, dans Boino P. (dir.), Lyon : la production de la ville, Marseille, Parenthèses.)) qu’en sciences politiques((Pinson G. (2009). Gouverner la ville par projet. Urbanisme et gouvernance des villes européennes, Paris, Presses de Sciences Po.)) ont pu montrer que les projets urbains constituaient un terrain très riche pour comprendre les évolutions actuelles de l’action publique urbaine locale. Par rapport aux autres formes que celle-ci peut prendre, le mode projet se distingue notamment par son caractère non répétitif, unique, à horizon temporel limité ; chaque projet est élaboré en fonction des particularités de la situation et des enjeux propres aux nombreux acteurs en présence((Bourdin A. (2007). L’action publique de proximité dans la métropole des individus, Télescope : la gouvernance et le management des villes, vol. 13, n° 3, p. 48-59.)). Pour autant, leur durée est suffisamment longue pour que, comme nous le verrons, des coopérations entre élus et techniciens d’institutions différentes se mettent en place, stabilisant ainsi des formes de régulation interinstitutionnelle de l’action collective propres à chaque projet. Nous verrons aussi que le rôle de ces régulations dépasse le seul cadre des projets : elles contribuent au fonctionnement d’ensemble d’un système interinstitutionnel de gouvernement urbain, et notamment à la stabilisation de coalitions d’élus. Elles participent ainsi à l’entrecroisement des échelles territoriales de l’action publique.
Notre recherche s’appuie sur une comparaison entre deux projets situés dans des agglomérations différentes((Cette recherche a été effectuée dans le cadre d’une thèse de doctorat en urbanisme (Idt J. (2009). Le pilotage des projets d’aménagement urbain : entre technique et politique, thèse de doctorat en urbanisme et aménagement, IFU-Université Paris 8). Le fonctionnement du pilotage de ces projets a été analysé à travers des entretiens semidirectifs avec les élus et techniciens y participant. La période d’enquête s’étale entre 2005 et 2008, et renvoie aux mandatures municipales de 2001-2008. Un complément d’enquête a été mené en 2012-2013 sur les mêmes projets.)). La Zone de l’Union, dans l’agglomération lilloise, est partagée entre les villes de Roubaix, Tourcoing et Wattrelos (figure 1). Ce projet a été initié par la communauté urbaine de Lille Métropole((Aujourd’hui devenue la Métropole Européenne de Lille.)), structure intercommunale compétente en aménagement urbain, mais d’autres institutions publiques participent à son pilotage. Il a pour objectif de reconvertir un ancien territoire industriel d’environ 80 hectares en l’un des cinq « pôles d’excellence métropolitains » définis dans le schéma directeur de développement, d’aménagement et d’urbanisme de la métropole lilloise (SDAU) : il s’agit de favoriser l’implantation d’activités économiques pour développer les filières « textile de pointe » et « image-culture-média ». L’autre projet, Paris Nord-Est, est porté par la Ville de Paris. Il a pour objectif de requalifier, à travers la réalisation d’un programme fonctionnellement mixte, un territoire d’environ 200 hectares dans le nord-est de la capitale qui constitue l’un des derniers secteurs intra-muros susceptibles d’être aménagés. Situé dans le prolongement de la Plaine de France au sud du département de la Seine-Saint-Denis (ancien secteur industriel en reconversion avec l’implantation d’activités tertiaires), Paris Nord-Est s’inscrit dans la dynamique de développement économique du nord de l’agglomération (figure 2). Le fait que ces deux projets se situent dans des agglomérations très différentes nous permet de mettre en évidence des phénomènes dépassant leurs contextes particuliers.

Quand la régulation politique de l’action collective s’opère au niveau technique

Au sein de chaque institution publique, les relations entre les élus membres de l’exécutif et les techniciens sont théoriquement organisées de manière hiérarchique. Dans un système démocratique, les élus sont dépositaires d’un mandat qu’ils tirent de leur élection ; ils exercent à travers leur délégation une autorité directe sur certains services technico-administratifs de l’institution ; cette autorité se répercute ensuite à travers l’organigramme officiel auprès des techniciens et personnels administratifs. Ce modèle, correspondant à l’idéaltype wébérien de la bureaucratie((Weber M. (1921). Économie et société, Paris, Plon.)), a cependant été largement invalidé par la recherche : à tous les niveaux de la pyramide hiérarchique, les individus se construisent en réalité des marges de manœuvre par rapport à l’organisation dans laquelle ils évoluent((Crozier M, Friedberg E, (1977), op. cit.)), et ce même au plus bas niveau de la pyramide chez les street-level bureaucrats((Lipsky M. (1980). Street Level Bureaucracy: Dilemnas of the Individual in Public Services, New York, Russel Sage Foundation.)). De telles critiques conduisent à revenir sur la dichotomie théorique entre des élus qui décideraient intégralement de l’action publique à mettre en œuvre, et des techniciens-bureaucrates qui se contenteraient d’exécuter des injonctions venues d’en haut((Sfez L. (1973). Critique de la décision, Paris, Presses de Sciences Po.)).

Plan masse du projet de l'union

Figure 1. Projet de l’Union, plan masse (source : Reichen et Robert & Associés).

Du jeu dans les organigrammes

Une entorse majeure à ce modèle pyramidal vient notamment du fait que, dans l’organisation effective de l’action collective, une même décision ou une même action renvoie souvent à une multiplicité de relations entre de nombreux élus et techniciens appartenant aux différentes institutions impliquées. Multiplicité de relations hiérarchiques d’abord : plusieurs élus peuvent exercer un contrôle hiérarchique sur l’action d’un même technicien. C’est le cas pour certains techniciens en charge du projet de l’Union. La directrice de l’aménagement et du renouvellement urbain à Lille Métropole est en relation, sur ce dossier géré par son service, avec deux vice-présidents : celui en charge de l’aménagement et des grands projets, et celui en charge de la « ville renouvelée ». Elle rend également des comptes au président de la communauté urbaine, par l’intermédiaire du directeur général et du directeur général adjoint des services.

Plan masse du projet Paris Nord Est

Figure 2. Plan masse 2015. Projet Paris Nord-Est (source : Agence François Leclercq).

Une même décision peut par ailleurs concerner plusieurs techniciens. Elle rentre dans leur champ d’intervention alors qu’ils n’appartiennent pas au même service technique, ni parfois à la même institution. Et ces techniciens rendent des comptes à des élus différents. Un technicien nous explique en quoi le projet Paris Nord-Est, qui est théoriquement sous la responsabilité de l’adjoint à l’urbanisme de la Ville de Paris, intéresse aussi beaucoup d’autres élus et les directions concernées : « Comme c’est un des territoires en devenir à Paris, il concentre les intérêts, les objectifs, les positionnements pluriels des élus. Donc on a l’équipe de l’adjoint à l’Environnement et aux Espaces verts qui prend position en fixant des objectifs particuliers sur le sujet des énergies renouvelables, sur l’idée d’un corridor végétal le long du périphérique. On a l’équipe de l’adjoint à la Voirie qui prend position sur la question du stationnement mutualisé pour le bureau, le commerce et le logement. Et sur l’implantation de stationnements autocars pour répondre à une demande éventuelle dans Paris. On a les positions prises par l’adjoint au Logement sur la notion de logement social diffus. On a des contraintes en termes de programmation, car certains élus veulent développer un complexe cinématographique ». Ces nombreux élus sont tous codécideurs au nom de leurs délégations respectives : leurs interventions et celles des services techniques dont ils assurent la tutelle s’inscrivent dans le cadre hiérarchique de l’institution.
À ce cadre hiérarchique formel déjà extrêmement complexe s’ajoute le fait qu’élus et techniciens entretiennent des relations en dehors des circuits hiérarchiques. À la Ville de Paris, les techniciens en charge d’un projet d’aménagement sont souvent en contact direct avec l’adjoint au maire de Paris chargé de l’urbanisme, ou avec son directeur de cabinet, sur toute décision relative au projet qu’ils pilotent, sans passer par l’intermédiaire de leurs supérieurs hiérarchiques (le sous-directeur de l’aménagement et le directeur de l’urbanisme). Ces chargés de projet entretiennent en outre des contacts avec les cabinets des autres adjoints au maire de Paris et ceux des maires d’arrondissement, qui ne sont pourtant pas leurs élus de tutelle. L’un de ces techniciens nous explique comment sa hiérarchie se retrouve ainsi régulièrement court-circuitée : « En tant que chef de projet, je n’ai pas forcément à passer par la voie hiérarchique pour faire redescendre les choses. C’est comme ça que ça se passe, en contact directement avec les cabinets des élus. […] Donc ils m’appellent directement, en tant que chef de projet, sans passer par le sous-directeur à l’Aménagement ». Ces relations extra-hiérarchiques entre élus et techniciens peuvent traverser les frontières des institutions. Dans le cadre du projet de l’Union, le chargé de projet à la communauté urbaine est en relation directe avec les maires des communes concernées par le projet, Roubaix, Tourcoing et Wattrelos((Précisons que pour certains projets, comme celui de l’Union, les maires des communes concernées sont également vice-présidents de l’établissement public de coopération intercommunale. Mais même en dehors de ce cas de figure, les chargés de projets d’aménagement à Lille Métropole sont systématiquement en contact avec les maires des communes où se situe le projet.)). Lui et d’autres techniciens rencontrent tous les mois ces élus dans le cadre d’une réunion baptisée « comité technique ». D’autres contacts directs peuvent avoir lieu par ailleurs selon les besoins.
Ces relations extra-hiérarchiques peuvent n’être qu’occasionnelles. On constate cependant qu’elles se répètent souvent de manière régulière entre les élus et les techniciens les plus impliqués dans le projet. S’instaurent alors des relations de « pouvoir réciproque », qui fonctionnent dans les deux sens((Dahl R. (1957). The concept of power, Behavioral Sciences, tome II.)) : l’élu acquiert une capacité d’influer sur l’action du technicien aussi sûrement que si celui-ci était sous ses ordres directs, et le technicien peut inversement, dans certains cas, faire évoluer la décision ou l’action de l’élu. En se stabilisant, ces relations extra-hiérarchiques entre élus et techniciens viennent alors compléter le système de relations hiérarchiques. Elles renforcent la multiplicité et l’enchevêtrement des relations entre élus et techniciens mobilisables au cours de l’action, comme le montre ce technicien de la Ville de Paris qui commente ses relations extra-hiérarchiques avec ses « référents au niveau politique » : « La relation est un peu plus directe, et le chemin est un peu plus raccourci avec le politique. On a des référents. Des gens avec qui on a construit des relations de confiance, et auxquels on peut s’adresser directement, ou les alerter quand il y a un dérapage, ou leur demander un arbitrage, etc. C’est important. Au niveau politique, j’ai trois référents et je n’hésite pas à les appeler. »

Les capacités d’action des élus et des techniciens dans le projet

Au sein du système ainsi décrit, autant les techniciens que les élus ont une certaine latitude pour choisir les lieux de coordination entre technique et politique qu’ils vont mobiliser, en fonction de ce qu’ils cherchent à faire dans le projet. Les modalités de prise de décision, ainsi que le contenu des projets, seront alors orientés par la capacité des uns et des autres à faire intervenir tel ou tel élu, ou à entrer en discussion avec tel ou tel technicien. Autrement dit, ces acteurs peuvent se construire des marges de manœuvre – au sens de la sociologie des organisations((Crozier M, Friedberg E, (1977), op. cit. ; Friedberg E, (1993), op. cit.)) – par rapport aux règles hiérarchiques formelles de l’organigramme de leur institution, qu’ils peuvent exploiter pour agir dans le cadre des projets.
Les élus ont ainsi, dans une certaine mesure, des marges dans le choix des techniciens auxquels ils vont s’adresser pour exprimer leurs attentes politiques, comme le montre un chargé de projet de la Ville de Paris qui raconte comment un élu a demandé une étude similaire à deux services techniques différents : « c’est mieux pour eux d’avoir deux versions qu’une seule. Les élus peuvent choisir, ils raisonnent. Ils en profitent aussi : ça veut dire plus de réflexions, des avis divergents. » Dans le cas du projet de l’Union, le maire de Roubaix peut, selon les sujets et selon ses objectifs, s’adresser directement soit aux techniciens de sa commune, soit aux techniciens en charge du pilotage du projet à la communauté urbaine (d’autant plus facilement qu’il en est par ailleurs l’un des vice-présidents), soit au chargé de projet à la SEM((Les Sociétés d’Économie Mixte Locales (SEM) sont des sociétés dont plus de 51 % du capital est détenu par une ou des collectivités locales. Le président du conseil d’administration est généralement un élu de la principale collectivité actionnaire.)) Ville Renouvelée, société (dont il est administrateur mais surtout qui réalise de nombreux projets d’aménagement roubaisiens et dont il connaît bien les employés) en charge de l’aménagement du projet pour le compte de la communauté urbaine. Ces relations, hiérarchiques ou non, avec les techniciens de ces différentes institutions permettent à l’élu d’intervenir sur des questions par rapport auxquelles il n’a aucune compétence réglementaire en tant que maire.
À l’inverse, les techniciens ont eux aussi des marges de manœuvre qui leur sont propres. Un technicien de la SEMAVIP, SEM en charge pour le compte de la Ville de Paris de l’aménagement d’un secteur opérationnel du projet Paris Nord-Est, explique en ce sens que dans le cadre de son travail, il devrait théoriquement n’avoir de contacts qu’avec sa propre hiérarchie au sein de la SEM, et avec les techniciens de la direction de l’urbanisme de la Ville de Paris qui gèrent le contrat de concession liant la SEM à la collectivité. Or ce technicien a en réalité la possibilité de solliciter directement les élus pour arbitrage en cas de désaccord avec les techniciens de la Ville de Paris : « on est monté au créneau, moi, je suis allé voir les adjoints, chose que je n’ai pas le droit de faire, etc. […] C’est ma proximité avec les cabinets, je peux les appeler et parler des choses, leur dire : ‘Attention, là, ça ne va pas, on n’est pas d’accord, il faut un arbitrage’ ». Notre interlocuteur a ici une certaine latitude pour orienter les décisions qui doivent être prises sur cette opération en sollicitant directement un élu afin qu’il rentre dans les débats.
Élus et techniciens ont enfin la possibilité de faire évoluer ce système de relations entre niveau politique et niveau technique. Ils peuvent essayer de construire de nouvelles relations extra-hiérarchiques. Ils peuvent également chercher à faire évoluer l’organigramme et à s’y trouver une nouvelle place. À Lille Métropole comme à Paris, les présidences des sociétés d’économie mixte d’aménagement sont ainsi des postes octroyés à certains élus, leur permettant d’exercer un contrôle direct et renforcé sur des techniciens qui participent pour le compte de ces sociétés à la mise en œuvre des projets d’aménagement. Dans le cas parisien, la présidence de chaque SEM d’aménagement est ainsi systématiquement occupée par le maire d’un des principaux arrondissements où la société intervient, ce qui permet à ces élus de renforcer leur capacité d’intervention dans les projets situés sur leur arrondissement. Le maire du 19e arrondissement explique : « j’ai un avantage particulier puisque j’ai une double casquette : je suis président de la SEMAVIP, qui suit l’aménagement de toutes les grosses opérations du 19e. Je suis mieux placé qu’un autre maire d’arrondissement. Avec la directrice générale, on travaille quand même très étroitement. On se téléphone, on se voit, on échange. Pour un maire d’arrondissement qui n’a pas cette double fonction, c’est plus compliqué. »

Du pouvoir des élus et des techniciens à la régulation politique de l’action collective

Ces marges de manœuvre des élus et des techniciens par rapport à l’organigramme formel de leur institution sont loin d’être anecdotiques. En montrant comment ces acteurs interviennent au concret et au quotidien dans la définition et la mise en œuvre des projets, elles permettent de mettre en évidence des phénomènes collectifs qui expliquent comment se régule la production de l’action publique – le terme de régulation étant entendu ici au sens de Jean-Daniel Reynaud d’activité de production des règles qui organisent l’action collective((Reynaud JD. (1989). Les Règles du jeu : l’action collective et la régulation sociale, Paris, Armand Colin.)). Plus précisément, on peut distinguer deux formes idéal-typiques de « régulation politique » du pilotage des projets qui expliquent comment peuvent s’opérer les choix, les arbitrages, les synthèses entre les enjeux politiques portés par les différents élus concernés. Elles renvoient à deux manières différentes de combiner au cours de l’action les attentes politiques souvent divergentes des élus vis-à-vis de l’action collective, à la fois au sein de chaque institution et au-delà des frontières entre institutions. Ces deux types de régulation politique correspondent à deux formes différentes d’organisation et de structuration des jeux d’acteurs entre élus et techniciens, qui sont relativement stables dans le temps : ces jeux se reproduisent régulièrement de manière similaire, même si les situations, les participants et les enjeux peuvent partiellement évoluer.
La première forme de régulation politique renvoie aux arbitrages entre élus. À travers cette activité, les élus contribuent, tout au long du processus de projet, à définir ou modifier les orientations données à l’action. Un arbitrage peut avoir lieu entre des élus concernés de près ou de loin par le projet et ayant des positions divergentes ou contradictoires : ils se réunissent alors – de manière plus ou moins officielle – pour trancher les désaccords. Mais il ne s’agit pas que d’une affaire d’élus : les techniciens participant au projet tiennent une place centrale dans ces arbitrages. Ce sont même souvent eux qui en sont les initiateurs et les organisateurs, comme dans cet exemple évoqué par un technicien de la Ville de Paris : « si on n’arrive pas à résoudre les blocages, si par exemple on n’arrive pas à s’entendre avec une autre direction, ça va remonter au niveau politique, et la décision va être prise au niveau politique. Et ça peut même remonter jusqu’au maire, pour arbitrage entre deux élus ». Lorsqu’ils sollicitent les élus avec lesquels ils sont en contact pour demander un arbitrage, les techniciens mettent en avant leurs propres positions dans les débats.
L’arbitrage contraint les possibilités d’action des techniciens, comme nous l’explique l’un d’eux : « c’est un problème de rapports de force. Ça dépend du poids que l’élu a dans la décision. S’il a un poids important, il va peser fort, s’il n’a pas une existence politique forte au sein de la municipalité, il est bien certain que les projets ne passeront pas ». Mais inversement, la légitimité politique des élus dans les arbitrages auxquels ils participent est liée au contrôle qu’ils parviennent à exercer sur l’action des techniciens. Dans le cas du projet de l’Union, des arbitrages réguliers ont lieu entre les élus communautaires concernés par le projet, les maires des communes et le président de la SEM Ville Renouvelée. Le poids d’un élu y est d’autant plus important qu’il contrôle plusieurs lieux de coordination entre politique et technique et qu’il est ainsi capable d’intervenir concrètement sur l’action en cours.
La seconde forme de régulation politique consiste pour les élus à intervenir directement auprès des techniciens qui mettent en œuvre l’action, pour que leur avis soit pris en compte et intégré au niveau technique dans la réalisation concrète. Cette seconde forme de régulation repose fortement sur les relations extra-hiérarchiques entre élus et techniciens, comme dans le cas du projet Paris Nord-Est où les maires des deux arrondissements concernés ont des contacts directs avec les techniciens en charge du projet à la direction de l’urbanisme ou à la SEMAVIP, ce qui leur permet d’intervenir bien au-delà des compétences réglementaires associées à leur fonction. Ces élus expriment directement leurs attentes sur les éléments du projet par lesquels ils se sentent concernés : certains éléments de programme, le phasage du projet, les modalités de concertation, etc. En retour, ces élus apportent un soutien local indispensable à la réalisation du projet.
Les techniciens assurent ici, dans la mesure du possible, la gestion au niveau technique des antagonismes entre les attentes politiques des différents élus. Un chargé de projet de la SEMAVIP évoque un cas de désaccord entre deux élus, où « le problème ne s’est pas réglé politiquement, il s’est réglé techniquement, parce qu’on avait matière finalement à proposer des choses pour que chacun préserve sa position et ses intérêts ». Dans certains cas, les positions des élus sont difficilement conciliables : l’implication des élus dans la « cuisine » technique conduit alors au contraire à des blocages, reportant ainsi les luttes politiques sur des questions techniques. Un technicien raconte ainsi comment l’adjoint au maire de Paris à la Voirie a bloqué l’avancement d’une étude sur les déplacements à Paris Nord-Est, réalisée sous la tutelle de l’adjoint à l’Urbanisme avec qui il est par ailleurs en conflit dans le champ politique : « il bloque l’étude pour des raisons politiques mais qui sont assez légitimes de part et d’autre. Il dit : ‘Je veux réfléchir aux circulations douces, il n’y a jamais ça dans nos études de circulation, donc on doit penser autrement le cahier des charges de circulation’. Ça veut dire qu’on recommence l’étude. Et l’optique de [l’adjoint à la Voirie] est totalement défendable, ce sont ses objectifs politiques : moins de voitures, plus de circulation douce… Mais en attendant, il bloque [l’adjoint à l’Urbanisme]. Et c’est peut-être aussi une façon de le bloquer. »

De la conduite des projets à des systèmes interinstitutionnels de gouvernement urbain : une interdépendance entre deux échelles de régulation politique

Les deux types de régulation politique de l’action que nous avons mis en évidence, où le niveau technique de la mise en œuvre est central, contribuent à organiser la production des actions publiques interinstitutionnelles. La récurrence des phénomènes décrits stabilise des formes de prise de décision et des manières de construire l’action, qui renvoient dans chaque projet aux problèmes spécifiques de coopération interinstitutionnelle à résoudre : pour le projet de l’Union, la volonté des maires de la métropole lilloise de garder le contrôle sur l’aménagement du territoire communal alors que c’est la communauté urbaine qui en a théoriquement la charge ; dans le cas de Paris Nord-Est, l’omniprésence dans le jeu politique de maires d’arrondissements n’ayant pourtant aucune compétence réglementaire en aménagement. Ces contradictions trouvent souvent leur résolution dans la production concrète et opérationnelle des projets : c’est à ce niveau technique que se coordonnent les attentes politiques des différents élus. L’enchevêtrement des relations entre élus et techniciens contribue doublement à construire, dans l’action, la coopération interinstitutionnelle, quant au pilotage de chaque projet, et quant à la stabilisation de coalitions interinstitutionnelles de gouvernement. Notre analyse conduit ainsi à souligner l’interpénétration des échelles de régulation politique, et à montrer comment se construisent concrètement les interdépendances entre les échelles de gouvernement : celles de chacun des projets et celle du territoire métropolitain dans son ensemble.

La coordination interinstitutionnelle dans le pilotage de chacun des projets

Autant du fait de leur coût élevé que du croisement des compétences réglementaires entre les collectivités, les projets nécessitent presque systématiquement l’implication tant financière qu’opérationnelle de plusieurs institutions publiques. Les représentants de ces différentes organisations se trouvent ainsi en situation d’interdépendance stratégique pour mener à bien leur action : aucun d’entre eux ne peut agir seul, et chacun doit tenir compte de l’action des autres. Cette situation va de pair avec des phénomènes de concurrence interinstitutionnelle((Arab N, Idt J, Lefeuvre MP. (2012). Metropolitan collective action: when the project is not linked to common interest. The case of the intermodal transit network in the Lyon metropolitan area, Urban Research & Practice, n° 2.)) et rend de ce fait problématique la coordination de l’action collective entre les différents protagonistes. La concurrence entre les SEM d’aménagement et les services de l’urbanisme de la collectivité, situation que l’on retrouve aussi bien sur l’Union qu’à Paris Nord-Est, en est une illustration classique. Un ancien technicien de la SEMAVIP souligne ainsi dans le cas de la ville de Paris que « la direction de l’Urbanisme est très méfiante vis-à-vis de ses SEM qu’elle considère uniquement comme des outils ».
Deux caractéristiques liées au contenu des projets d’aménagement urbain tendent à renforcer les interdépendances stratégiques entre institutions publiques impliquées ainsi que les problèmes de coordination de l’action qui en découlent : le caractère fortement intersectoriel des projets et la pluralité des dispositifs de pilotage pour un même projet. Les projets d’aménagement sont transverses à de nombreux secteurs de l’action publique locale, et renvoient ainsi à des logiques sectorielles multiples qu’il s’agit de conjuguer. On y retrouve les secteurs traditionnellement liés à l’aménagement urbain, comme l’urbanisme, le logement, la voirie, les espaces verts, etc. Mais d’autres enjeux de tous types et de toutes natures sont susceptibles de s’y greffer, renvoyant à des champs d’action plus inattendus comme le développement économique, la culture, etc., ce qui a généralement pour effet de multiplier le nombre d’institutions publiques concernées par le projet. Par ailleurs, le montage opérationnel des projets d’aménagement est composite((Idt J. (2012). Le temps de la réalisation des projets urbains : une fabrique a posteriori des enjeux politiques de l’action collective, Géocarrefour, vol. 87/2, p. 75-85.)). Paris Nord-Est (photo 1) en est un exemple symptomatique : sa concrétisation passe par des dispositifs opérationnels très nombreux((La ZAC Claude-Bernard, la future ZAC de la Gare des Mines, l’aménagement des anciens entrepôts Mac Donald, l’aménagement du secteur Éole-Évangile autour d’une nouvelle gare RER, l’aménagement du tramway T3 sur les boulevards des maréchaux, l’aménagement du cours d’Aubervilliers, etc.)), et dont les protagonistes sont souvent différents. Comme l’explique un chargé de projet, « il n’y a pas une logique opérationnelle unique qui a été adoptée. Ça n’est pas une grande ZAC composée de différents secteurs, mais c’est un montage à chaque fois différent d’opérations. »
Ces différents éléments opérationnels s’emboîtent, autant d’un point de vue temporel que spatial, contraignant ainsi les acteurs des multiples institutions publiques qui les portent à se coordonner. Le montage opérationnel du projet structure donc en même temps des interdépendances entre institutions, et des zones de conflit entre les champs d’intervention des élus concernés. Notre interlocuteur poursuit : « on retrouve des zones de conflits possibles qui sont aussi augmentées par cette situation un peu atypique mais qui est classique dans ce genre d’opérations d’aménagement, où il y a une espèce de superposition de maîtrises d’ouvrage avec des objectifs à la fois techniques et politiques complètement différents. Techniques, c’est au quotidien très prégnant. Et politiques parce que ça n’est pas les mêmes cabinets, et donc ça n’est pas les mêmes tendances ou sensibilités politiques. » La complexité de ces situations vient du fait qu’il n’y a pas de hiérarchie entre ces élus tous légitimes pour intervenir. Un participant au projet Paris Nord-Est raconte : « À chaque fois, il y a aussi une guerre de pouvoir pure, politique, qui fait qu’ils ne lâchent pas. Ils veulent défendre leurs territoires. C’est beaucoup plus long, ils sont aussi puissants les uns que les autres. Il n’y a pas de hiérarchie. L’adjoint à la Voirie et aux Transports [les Verts] est aussi costaud que l’adjoint à l’Urbanisme [Parti Socialiste]. Politiquement parlant. Et puis les Verts qui emmerdent systématiquement le PS, un peu pour le plaisir. » Cette situation est renforcée, lorsque les élus appartiennent à des institutions différentes, par l’absence de cadre formel commun.

Projet Paris Nord-Est : entrepôts Macdonald, tramway, faisceaux ferrés
Photo 1. Projet Paris Nord-Est : entrepôts Macdonald, tramway, faisceaux ferrés (source : Geneviève Idt, 2015).

Cet imbroglio soulève des problèmes de coordination de l’action dans chacun des projets : comment ces acteurs parviennent-ils dans ce contexte à agir ensemble ? L’entrecroisement des relations entre élus et techniciens, qui en apparence complexifie le jeu, contribue en réalité à organiser la coordination. Les deux formes de régulation politique mises en évidence sont à cet égard complémentaires. On retrouve d’abord, dans les deux projets, des dispositifs d’arbitrage entre élus – première forme de régulation politique de l’action – qui instaurent des cadres d’expression et de régulation des conflits. L’avancement du projet Paris Nord-Est est ainsi ponctué d’arbitrages réguliers entre l’adjoint au maire de Paris en charge de la voirie, celui en charge de l’urbanisme, et le président de la SEMAVIP. Ces trois élus appartiennent à la coalition municipale de gauche((Entre 2001 et 2008.)), mais sont issus de tendances partisanes – et intrapartisanes – différentes, le premier étant chez Les Verts et les deux autres au Parti Socialiste (PS). L’adjoint à la voirie adopte régulièrement des positions contraires à celles de ses collègues, ce qui renvoie notamment, au-delà des divergences de vues, à la nécessité pour les élus verts de se démarquer de la politique de leurs alliés PS afin de marquer leur autonomie au sein de la coalition. Le poids politique de cet élu dans les arbitrages est d’autant plus fort qu’il exerce une autorité hiérarchique sur l’une des plus importantes directions techniques de la Ville de Paris, la direction de la voirie et des déplacements. Les arbitrages contribuent ici à coordonner l’action des services de l’urbanisme et de ceux de la voirie et des déplacements. Il existe un cadre de résolution des problèmes ou des conflits intersectoriels : en cas d’impossibilité de trouver un accord au niveau technique, les techniciens peuvent porter leurs différends au niveau politique. Ce cadre participe également à coordonner l’action entre les éléments opérationnels du projet, ces élus étant en effet référents, de par leurs délégations et responsabilités respectives, des nombreux dispositifs opérationnels constituant Paris Nord-Est((La réalisation de la ZAC Claude-Bernard pour l’adjoint à l’urbanisme et le président de la SEMAVIP ; celle de la future ZAC Gare des Mines et du secteur Éole Évangile pour l’adjoint à l’urbanisme ; la réalisation du tramway des maréchaux et l’aménagement du cours d’Aubervilliers pour l’adjoint à la voirie.)).
Mais les dispositifs d’arbitrage entre élus n’expliquent pas tout : les modalités de coordination de l’action collective entre les différentes institutions impliquées renvoient dans bien des cas plutôt aux interventions directes des élus auprès des techniciens et donc à la seconde forme de régulation politique de l’action. Le cas du projet de l’Union en fournit un exemple. La communauté urbaine est compétente en aménagement urbain et responsable à ce titre du projet de l’Union. Cependant, les maires des communes conservent une prérogative centrale pour la concrétisation du projet : ils approuvent les permis de construire. Ils sont ainsi incontournables : les aménagements ne peuvent avoir lieu s’ils s’y opposent. La coexistence de plusieurs institutions (la communauté urbaine et les communes) limite la portée des arbitrages : si des différends entre deux vice-présidents peuvent en théorie remonter au président de la communauté urbaine, rien ne peut en revanche obliger un maire à s’y conformer. L’adhésion des maires au projet est en pratique surtout rendue possible par le fait que même si le projet est piloté par la communauté urbaine, ils ont l’assurance d’être entendus et de pouvoir intervenir à tout moment, s’ils l’estiment nécessaire, directement auprès des techniciens communautaires en charge des projets : ils conservent ainsi, au-delà des compétences réglementaires, une réelle capacité d’action. Les techniciens responsables du projet à la communauté urbaine doivent alors tenir compte à la fois des exigences des élus communautaires et de celles des élus des communes, en cherchant à les concilier sur le plan technique et en résolvant au niveau opérationnel les éventuelles divergences.

Les relations entre politique et technique au cœur de l’organisation de systèmes politico-administratifs interinstitutionnels

Plusieurs auteurs ont montré ces dernières années que les « coalitions de gouvernement » à la tête des institutions publiques locales ne peuvent être analysées indépendamment de l’organisation et du fonctionnement de ces institutions((Bué N, Desage F. (2009). Le « monde réel » des coalitions. L’étude des alliances partisanes de gouvernement à la croisée des méthodes, Politix, n° 88, p. 9-37 ; Guéranger D. (2009). La coalition façonnée par l’administration. Le PLU parisien face aux élus écologistes (2001-2008), Politix, n° 88, p. 87-103.)). Notre analyse montre ici plus précisément que la création et le maintien des coalitions de gouvernement sont indissociables du fonctionnement concret de la production de l’action publique, c’est-à-dire des modalités de négociation, d’arbitrage et de contrôle effectif par les élus du contenu et des conditions de mise en œuvre opérationnelle de l’action. Dans les cas étudiés ici, les relations entre élus et techniciens, qui s’organisent autour du pilotage des projets d’aménagement, jouent un rôle dans la mise en place et la stabilisation des coalitions de gouvernement à une échelle plus large. Plus précisément, elles déterminent les possibilités effectives d’intervention des élus dans le pilotage de l’action publique, ce qui conditionne leur participation aux coalitions de gouvernement. En ce sens, les deux formes de régulation politique mises en évidence dépassent le seul cadre de chaque projet, et participent à la stabilisation de systèmes institutionnels politico-administratifs locaux. Ces systèmes politico-administratifs de gouvernements sont bien souvent pluri-institutionnels : autrement dit, le fonctionnement de chaque institution ne peut être analysé indépendamment de celui des autres institutions.
On en trouve un premier exemple avec la structuration de la coalition au pouvoir à Lille Métropole, qui dépend étroitement de l’organisation des interactions entre la communauté urbaine et les communes dans la métropole lilloise. Les coalitions successives qui ont gouverné la communauté urbaine de Lille depuis sa création ont été analysées par Fabien Desage, qui a montré l’instauration d’un « régime de consensus » où toutes les décisions de l’institution sont prises à l’unanimité((Desage F. (2005), Le « consensus » communautaire contre l’intégration intercommunale. Séquences et
dynamiques d’institutionnalisation de la Communauté urbaine de Lille (1964-2003), Thèse de doctorat en Science Politique, Université Lille II.)). L’élu à la tête de la coalition doit parvenir à la fois à rassembler les maires des principales grandes villes de l’agglomération (Roubaix, Tourcoing, Villeneuve-d’Ascq, etc.), mais aussi à obtenir le soutien des élus des petites communes. Ceci permet notamment d’expliquer que les grands projets d’aménagement portés par l’institution communautaire – au nom de sa compétence en aménagement urbain – aient été répartis spatialement entre les principales grandes villes de l’agglomération. Le projet de l’Union est présenté comme « le pendant d’Euralille » dans le versant nord-est de la métropole, négocié par les élus de Roubaix et Tourcoing dans les années 1990((En particulier au moment de l’élaboration du Schéma directeur de Développement, d’Aménagement et d’Urbanisme de la métropole lilloise (SDAU).)) comme l’une des conditions de leur participation à la coalition de gouvernement autour de Pierre Mauroy, président de la communauté urbaine.
Mais au-delà de cet accord de gouvernement, la stabilité de la coalition au pouvoir à Lille Métropole repose sur l’organisation du niveau technico-opérationnel de l’action, et plus précisément sur les capacités effectives d’intervention des élus des villes sur le pilotage de l’action publique portée par la communauté urbaine. On retrouve là encore les deux formes de régulation politique de l’action mises en évidence. Les maires participent aux arbitrages politiques relatifs aux projets inscrits sur le territoire de leur commune. Une action qui serait réalisée sans leur accord risquerait non seulement de bloquer le projet, mais plus largement de remettre en cause le régime communautaire de consensus. Par ailleurs, les maires peuvent également intervenir plus directement auprès des techniciens de la communauté urbaine ou de la SEM qui pilotent ces projets au quotidien. De telles pratiques sont inhérentes au fonctionnement même de l’institution communautaire et encouragées par la hiérarchie. Un technicien travaillant sur le projet de l’Union décrit ainsi ce système : « sur l’Union comme sur tous les autres dossiers, la tradition existe à la Communauté urbaine d’associer très étroitement les élus communaux aux projets qui concernent directement leur territoire. Quand il s’agit d’un projet d’envergure, raison de plus pour les associer. Ils pèsent beaucoup sur les dossiers. Officiellement, c’est la Communauté urbaine qui est compétente. Dans la réalité, elle associe étroitement les communes. Ils pèsent par leur présence effective, ils disent leur point de vue et la façon dont ils voient l’évolution du dossier. […] Le mandant, c’est Lille Métropole, c’est la Communauté qui décide ou non des concessions ; mais le rapport au quotidien, c’est les Villes et la Communauté urbaine. Il y a des institutions qui ont leurs compétences, mais il y a aussi des méthodes de travail qui s’exercent en commun de façon partagée, par une espèce d’habitude. Ça n’est pas pensable autrement. » La constitution d’une coalition au pouvoir à Lille Métropole est ainsi indissociable du fonctionnement concret de la production de l’action publique, et donc de l’organisation des relations entre élus et techniciens. La stabilité des accords entre élus au sein de la coalition au pouvoir est liée à l’organisation du système politico-administratif et à la capacité des élus communaux d’intervenir au quotidien dans le pilotage de l’action publique en dehors de leurs compétences formelles. Ce système est interinstitutionnel : il intègre et relie entre eux les élus et techniciens de l’institution communautaire, des communes qui la composent, et des sociétés d’économie mixte locales qui lui sont rattachées.
Un deuxième exemple nous est donné dans le cas de la coalition d’élus au pouvoir à la Ville de Paris : les équilibres au sein de la coalition municipale de gauche à la tête de la Ville de Paris entre 2001 et 2008 ne peuvent se comprendre sans analyser les capacités réelles des différents élus à intervenir dans la conduite de l’action publique, et en particulier dans le pilotage des projets d’aménagement. L’organisation des relations entre la Ville de Paris et les sociétés d’économie mixte d’aménagement dont elle est actionnaire y tient une place importante, comme l’illustre le cas des élus d’arrondissement. Selon la loi « Paris Marseille Lyon » (PML) de 1982, les maires d’arrondissement ont des prérogatives très restreintes, la plupart des compétences réglementaires étant dévolues à la mairie centrale. Les élections du conseil de Paris – qui choisit en son sein le maire de Paris – sont cependant organisées à travers des scrutins de liste par arrondissement. L’élection du maire de Paris et celles des maires d’arrondissement sont donc intimement liées, et le soutien d’une majorité de maires d’arrondissement apparaît comme l’un des éléments indispensables pour constituer une coalition à la mairie centrale autour du maire de Paris((Et inversement, la répartition des postes de maires d’arrondissement entre les différentes composantes partisanes et intrapartisanes est un élément de négociation pour constituer une coalition au pouvoir à la mairie centrale.)).
Ici encore, la stabilité de l’adhésion des maires d’arrondissement à la coalition doit être mise en relation avec leurs capacités concrètes et effectives d’intervention sur le pilotage de l’action publique conduite par la mairie centrale dans leur arrondissement. Ces élus sont notamment particulièrement présents dans la phase de réalisation des projets d’aménagement. On retrouve ici les deux modes de régulation politique de l’action mis en évidence, et l’importance du niveau technique de la mise en œuvre de l’action publique. Les maires d’arrondissement sont impliqués dans tous les arbitrages entre élus sur les projets, bien que leur mandat ne leur confère généralement pour cela aucune compétence réglementaire. Ils sont par ailleurs en mesure d’intervenir directement, de manière extra-hiérarchique, auprès des techniciens qui pilotent les projets. Et loin d’être problématiques, ces pratiques sont admises, voire encouragées, par les élus représentant la mairie centrale : les capacités d’intervention des maires d’arrondissement dans le pilotage de l’action publique consolident en effet leur soutien à la coalition au pouvoir à la mairie centrale. Un technicien de la SEMAVIP explique le système : « pour les présidents, la SEM c’est un peu l’oreille de ce qui se passe dans leur quartier. Et c’est une situation que j’ai toujours connue à Paris, les présidents sont en principe des élus d’un arrondissement sur lequel il y a des opérations d’aménagement. Et ils interviennent sur ces opérations parce que pour eux c’est un peu leur carte de visite pour se faire réélire. Donc la SEM est un peu l’oreille de ce qui se passe dans le quartier. S’il y a une association qui pose problème, c’est là où ils vont essayer d’intervenir, pour voir comment on peut remédier à ça en modifiant le programme, etc., pour leur donner un peu raison. » On constate ainsi que la construction et le maintien d’une coalition au pouvoir à la Ville de Paris sont liés aux possibilités effectives, hiérarchiques ou non, qu’ont les membres de cette coalition d’intervenir dans la conduite de l’action mise en œuvre par les techniciens de l’institution. Dans cette perspective, une coalition de gouvernement ne renvoie pas aux seuls accords de gouvernement entre élus, mais à l’organisation tout entière d’un système politico-administratif de gouvernement et à la capacité des institutions à produire l’action publique.

Conclusion

Dans le contexte de grande fragmentation institutionnelle des systèmes de gouvernance urbaine des grandes métropoles, comment les acteurs parviennent-ils encore à produire de l’action publique ? Une manière d’apporter des éléments de réponse consiste à ouvrir la boîte noire des institutions locales, pour constater que les relations entre élus et techniciens sont loin d’être restreintes au cadre hiérarchique des organigrammes. Elles sont par ailleurs entrecroisées entre les différentes institutions politico-administratives, ce qui structure une organisation interinstitutionnelle de la production de l’action publique. Nous avons pu par ailleurs, en étudiant les jeux entre élus et techniciens dans le cas du pilotage des projets d’aménagement urbain, observer deux formes différentes de régulation politique de l’action collective, au sens de production par les élus de règles qui organisent l’action collective. La première repose sur les arbitrages entre élus ; l’autre sur l’intervention directe des élus auprès des techniciens en charge de la conduite opérationnelle de l’action. Toutes deux accordent une large place au niveau technique de la réalisation et de la mise en œuvre de l’action publique : celui-ci s’avère ainsi être un lieu majeur de négociation des enjeux politiques de l’action collective. Les élus interviennent ici sur des questions parfois très opérationnelles, ce qui contribue à conférer une dimension stratégique et potentiellement conflictuelle au temps de la réalisation des projets d’aménagement urbain. Ces deux formes de régulation politique rendent possible l’action collective. On peut supposer qu’un strict respect des compétences réglementaires et des structures hiérarchiques aboutirait soit à bloquer les projets, soit à limiter fortement leur portée intersectorielle et interterritoriale (au sens de Martin Vanier((Vanier M. (2008). Le pouvoir des territoires – Essai sur l’interterritorialité, Paris, Économica.))). Autrement dit, sans ces débats et ces négociations politiques au niveau technique tout au long du processus, les croisements et les combinaisons d’enjeux politiques très divers – et souvent contradictoires – sur un même territoire de projet seraient probablement impossibles.
Nous avons également pu observer comment ces deux formes de régulation politique contribuaient à coordonner l’action collective entre les institutions. Au niveau de chaque projet d’abord. À une échelle plus large ensuite, où elles jouent un rôle dans la stabilisation des coalitions politiques à la tête des institutions, et dans la structuration de systèmes interinstitutionnels de gouvernement urbain. À ces deux échelles, dont on a pu souligner l’imbrication, la question des modalités technico-opérationnelles de mise en œuvre de l’action publique est centrale. On retrouve ici les phénomènes de « régulation croisée » observés par Pierre Grémion((Grémion, 1976, op. cit.)) transposés aux institutions politico-administratives locales : l’organisation des relations entre élus et techniciens contribue à stabiliser des systèmes de production de l’action publique au niveau local. Cependant, les phénomènes observés ici diffèrent, dans la mesure où, contrairement à ce qu’avait observé Grémion, ils ne sont pas centrés sur l’État. Ils sont surtout moins englobants : plusieurs formes de régulation peuvent se cumuler pour une même action, se compléter ou au contraire entrer en opposition. Le système évolue d’autant plus vite que l’environnement est lui-même beaucoup plus instable((Duran P, Thoenig JC. (1996). L’État et la gestion publique territoriale, Revue française de science politique, vol.46, n° 4, p. 580-622.)) (Duran & Thoenig 1996). Les formes de régulation politique des systèmes interinstitutionnels de gouvernement urbain sont finalement beaucoup plus partielles, flexibles et instables. Elles correspondent enfin à une conception du politique qui repose sur l’action((Déjà mise en évidence par Dominique Lorrain il y a plus de vingt ans : « Avec la montée en puissance des villes, on assiste à un déplacement des modes d’action et des formes de légitimité. Les hommes politiques se doivent d’intervenir directement sur la production matérielle de la société. » (Lorrain D. (1989). Parler vrai ou produire juste, Politix, n° 7-8, vol. 2, p. 91-103, p. 101).)) : les élus locaux ne se comportent plus en notables, mais doivent faire la preuve au quotidien de leurs capacités à stabiliser des coalitions d’acteurs autour d’enjeux à porter, et à les concrétiser à travers des réalisations.

Joël Idt((joel.idt@u-pem.fr)) est maître de conférences en urbanisme et aménagement au département génie urbain de l’université Paris-Est Marne et membre du Lab’urba. Ses recherches portent sur l’action publique urbaine, d’une part sur les grands projets d’aménagement, et d’autre part sur l’action « au quotidien » des institutions publiques en matière d’urbanisme et d’aménagement. Ses questionnements tournent autour des relations entre technique et politique dans la décision publique.