Le rôle de la planification territoriale dans la coordination des politiques d’urbanisme et de transport ferroviaire régional à l’échelle métropolitaine. L’exemple toulousain

Pour citer cet article : Juliette Maulat - Université de Montréal, Géographie-cités "Le rôle de la planification territoriale dans la coordination des politiques d’urbanisme et de transport ferroviaire régional à l’échelle métropolitaine. L’exemple toulousain" Riurba 2016/Numéro 2 URL : http://riurba.net/Revue/le-role-de-la-planification-territoriale-dans-la-coordination-des-politiques-durbanisme-et-de-transport-ferroviaire-regional-a-lechelle-metropolitaine-lexemple-toulousain/ DOI : Date d'impression : 19 juillet 2016

Metropolitan planning and the coordination of land-use
and railway transport policies.
The case of Toulouse metropolitan area

Juliette MAULAT1juliettemaulat@gmail.com
(Université de Montréal, Géographie-cités)

Résumé – Cet article traite du rôle de la planification territoriale dans la coordination des politiques d’urbanisme et de transport ferroviaire régional à l’échelle métropolitaine. À partir de l’analyse détaillée du contenu et des processus d’élaboration des SCoT de la métropole toulousaine, l’article rend compte du renouvellement des objectifs et des méthodes de planification territoriale, des négociations et jeux d’acteurs autour de ces exercices et de leurs effets sur la transformation de l’action publique métropolitaine. Il montre que si les processus de planification récents favorisent de nouvelles articulations entre territoires et échelles d’action, une territorialisation des standards de l’urbanisme durable et une politisation de la planification, ils présentent également certaines limites qui interrogent quant à leurs effets sur les pratiques, les politiques locales et la coordination effective des politiques de transport ferroviaire et d’aménagement dans la métropole toulousaine.

Mots-clés : planification métropolitaine, transport ferroviaire régional, coordination urbanisme-transport, densification, Toulouse.

Abstract – This paper analyses the role of metropolitan planning on the coordination of land-use and regional railway transport policies in Toulouse metropolitan area. It explores the recent renewal of planning goals and methods, the compromises and negotiations among stakeholders around planning processes and the effects on changing metropolitan policies. It demonstrates that if recent planning changes allow new articulations between territories and scales of action, a territorialisation of sustainable development standards and a politization of planning, they also present limits that raise questions about their real impacts on practices, local projects regarding coordination of regional railways transport and land-use policies in Toulouse metropolitan area.

Keywords: Metropolitan planning, Regional railway transport, Land-use transport coordination, Densification, Toulouse.

Introduction

En France, la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) adoptée en 2000 marque une relance de la planification territoriale en même temps qu’une évolution forte de ses objectifs et de ses outils (Desjardins et Leroux, 20072 Desjardins X, Leroux B. (2007). Les Schémas de cohérence territoriale : des recettes du développement durable au bricolage territorial, Flux, n° 69, p. 6-20.). Dans un contexte de diffusion, à l’échelle internationale, de nouveaux modèles d’urbanisme prônant l’articulation du développement urbain aux réseaux de transports collectifs, cette loi met l’accent sur l’enjeu de cohérence spatiale, temporelle et sectorielle des politiques urbaines et crée de nouveaux instruments pour y répondre, les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) (Gallez et Maksim, 20073Gallez C, Maskim HN. (2007). À quoi sert la planification urbaine ? Regards croisés sur la planification urbanisme-transport à Strasbourg et à Genève, Flux, n° 69, p. 49-62.). La loi Engagement national pour l’environnement de 2010, et la loi pour l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) de 2014 ont renforcé cet objectif, et les collectivités territoriales doivent désormais intégrer aux documents de planification des orientations précises en matière de développement des transports collectifs, de maîtrise de l’étalement urbain et de densification urbaine.

Cette évolution s’inscrit dans un contexte général de renouvellement des objectifs et des méthodes de planification en Europe, caractérisé par le passage d’un modèle « rationnel » à un modèle plus « stratégique » (Faludi 20004Faludi A. (2000). The Performance of Spatial Planning, Planning Practice and Research, n° 15 (4), p. 299-318.; Motte 20065Motte, A. (2006). La notion de planification stratégique spatialisée en Europe (1995-2005), PUCA, 90 p.) ou « collaboratif » (Healey 19986Healey, P. (1998). Collaborative Planning in a Stakeholder Society. The Town Planning Review, n° 69, p. 1-21.; Innes 19957Innes J. (1995). Planning Theory’s Emerging Paradigm: Communicative Action and Interactive Practice, Journal of Planning Education and Research, n° 14, p. 183-189. ). Loin du modèle traditionnel, technocratique et hiérarchique, la planification territoriale correspond désormais à un « processus itératif » qui repose sur la création de « dispositifs d’échanges » permettant « la production d’interactions entre les acteurs afin de créer des normes et des visions d’actions communes » (Douay, 2013, p. 558Douay N. (2013). La planification urbaine française : théories, normes juridiques et défis pour la pratique, L’Information géographique, vol. 3, n° 77, p. 45-70.). Elle vise désormais autant l’énoncé d’orientations d’aménagement et l’élaboration d’un plan que la coopération et la coordination des acteurs. La planification se voit ainsi « assigner des objectifs de nature à la fois substantielle – définir les orientations d’un développement urbain durable – et procédurale – servir de prétexte, de support ou de cadre à la mise en place d’une gouvernance urbaine » (Gallez et Maksim, 2007, p. 499Gallez C, Maskim HN. (2007), op. cit.). Elle devient également plus souple pour anticiper les évolutions, s’adapter aux changements et orienter l’action dans une logique de « co-évolution » du plan et des projets (Zepf et Andres, 201310Zepf M, Andres L. (2013). Vers de nouvelles articulations entre plan territorial, plan d’urbanisme et projets urbains, Géocarrefour, vol. 87 (2), p. 71-73.). Ces évolutions substantielles et procédurales favorisent-elles une coordination accrue des politiques d’urbanisme et de transport à l’échelle métropolitaine ?

Le rôle de la planification dans la coordination urbanisme-transport a fait l’objet de plusieurs travaux portant sur l’évolution, sur le temps long, des référentiels de l’action publique (Kaufmann et al., 200311Kaufmann V, Sager F, Ferrari, Joyce D. (2003). Coordonner transports et urbanisme, Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes, 220 p.; Gallez et al., 201012Gallez C, Guerrinha C, Kaufmann V et al. (2010). Mythes et pratiques de la coordination urbanisme-transport : regards croisés sur quatre agglomérations suisses et françaises, INRETS, vol. 281.), sur la fabrique de la planification et la coordination des politiques (Desjardins et Leroux, 200713Desjardins X, Leroux B. (2007). op. cit. ; Douay et Roy-Baillargeon, 201514Douay N, Roy-Baillargeon O. (2015). Le Transit-Oriented Development (TOD), vecteur ou mirage des transformations de la planification et de la gouvernance métropolitaines du Grand Montréal ?, Flux, n° 101(2), p. 29‑41.) ou encore, sur les décalages entre plan et projets (Nessi et Delpirou 200915Nessi H, Delpirou A. (2009). Les politiques de « développement urbain durable » face aux héritages territoriaux. Regards romains sur la coordination transport/urbanisme, Flux, n° 75, p. 69-79.). Mais à l’exception de quelques travaux récents (Desjardins et al., 201316Desjardins X, Douay N, Gagnière V. (2013). Évolution des schémas, permanence des tracés : la planification de la région parisienne au prisme des réseaux ferroviaires, Géocarrefour, vol. 87 (2), p. 209-224.; Grillet-Aubert et al., 201517Grillet-Aubert A (dir.). (2015). La desserte ferroviaire des territoires périurbains. Construire la ville autour des gares (Bruxelles/Milan/Paris/Washington). Éditions Recherches, 351 p.), en France, le cas particulier du transport ferroviaire régional a été peu abordé. Pourtant, le modèle d’un urbanisme orienté vers le rail est devenu une figure centrale des politiques d’aménagement18Pour illustration, le Centre d’Études et d’Expertise sur les Risques, l’Environnement, la Mobilité et l’Aménagement (CEREMA) mais également les Agences d’Urbanisme ont mené, ces dernières années, de nombreux travaux sur l’urbanisation autour des gares. Pour un recensement de ces études, voir Maulat, 2014., et ce segment du transport public soulève des problèmes spécifiques en matière de coordination urbanisme-transport : séparation forte des compétences entre secteurs et échelles d’action, système d’acteurs complexe, infrastructure singulière, contextes territoriaux hétérogènes.

Cet article propose de prolonger ces travaux en étudiant le rôle de la planification dans la coordination des politiques d’urbanisme et de transport ferroviaire régional à partir du cas de la métropole toulousaine. Plusieurs questions guident l’analyse : comment l’objectif d’articulation urbanisme-transport est-il formulé dans les SCoT ? Comment les acteurs négocient-ils ces documents ? En quoi les processus de planification contribuent-ils à la coordination des politiques sectorielles ?

Cet article s’appuie sur l’analyse des processus de planification dans la métropole toulousaine et, plus particulièrement, sur l’étude de deux SCoT, celui de la Grande agglomération toulousaine et celui du Pays du Sud toulousain. Il mobilise différents matériaux, recueillis dans le cadre d’une recherche doctorale (Maulat, 201419Maulat J. (2014). « Coordonner urbanisme et transport ferroviaire régional : le modèle à l’épreuve des pratiques. Étude croisée des métropoles de Toulouse et Nantes », thèse de l’université Paris-I, 564 p.) : l’analyse du contenu des SCoT et de différents documents liés aux exercices de planification20Les documents mobilisés sont de différentes natures : travaux préparatoires aux SCoT, comptes-rendus de débats, avis des personnes publiques associées aux SCoT, avis des syndicats mixtes sur les PLU, guides pour la mise en œuvre des SCoT., une cinquantaine d’entretiens menés auprès d’acteurs politiques et techniques impliqués dans ces exercices21Les entretiens ont été menés auprès des services des syndicats mixtes, des intercommunalités, de l’Agence d’urbanisme, des services déconcentrés de l’État, des services et élus de 19 communes ayant une gare, dont certains sont représentants dans les instances de planification, des services et élus de la Région et des agents des entités de la SNCF., et des données issues d’une observation en tant que doctorante Cifre au sein de SNCF Réseau (ex-Réseau ferré de France). Cette situation nous a permis de participer à des travaux internes concernant l’intervention du gestionnaire d’infrastructure dans les processus de planification territoriale.

Nous rendons compte tout d’abord, de l’évolution récente du contenu et des méthodes de planification dans la métropole toulousaine. Nous exposons ensuite les processus d’élaboration des SCoT et les négociations entre acteurs autour de ces exercices, avant d’évoquer les outils déployés par les acteurs métropolitains pour assurer leur mise en œuvre. Nous concluons l’article par une analyse des effets de ces changements sur la coordination des politiques de transport ferroviaire et d’aménagement.

Le renouveau récent des objectifs et des méthodes de la planification territoriale dans la métropole toulousaine

La métropole toulousaine : archétype de la ville diffuse ?

La métropole toulousaine est souvent citée pour ses records en matière d’extension urbaine et de mobilité automobile. Son aire urbaine accueille 1,2 million d’habitants et s’étend sur 453 communes. Elle présente une croissance démographique forte (1,3 % par an depuis 2006, selon l’Insee), un étalement urbain important et des densités faibles. Les dynamiques récentes indiquent une poursuite de la périurbanisation, mais également une densification du pôle urbain et le renforcement des pôles secondaires périurbains contribuant à une multipolarisation de la métropole et à une complexification des mobilités (Bonnin-Oliveira, 2013b22Bonnin-Oliveira S. (2013b). La fin des périphéries urbaines, Espaces temps. [En ligne] : http://www.espacestemps.net/articles/la-fin-des-peripheries-urbaines/ (consulté le 1er octobre 2015).). L’agglomération dispose d’un réseau routier étoffé et d’une offre de transport collectif conséquente, structurée autour du réseau de métro, tandis que l’aire urbaine est maillée par une étoile ferroviaire à six branches dont certaines disposent d’une fréquence au quart d’heure en heure de pointe. L’organisation spatiale de la métropole révèle cependant une faible articulation de l’urbanisation au réseau ferré : faibles densités autour des gares, stations à l’écart des centralités, accès aux gares peu favorable aux piétons23Tisséo-SMTC et AUAT. (2009). Observatoire du PDU de l’agglomération toulousaine approuvé en 2001. Évaluation 2001-2007, 54 p..

 

L’expansion spatiale de l’aire urbaine toulousaine.

Figure 1. L’expansion spatiale de l’aire urbaine toulousaine.

À Toulouse, les politiques de transports collectifs et d’aménagement ont été historiquement peu coordonnées. Longtemps la priorité a été donnée à l’automobile et à l’extension des réseaux routiers en soutien à la croissance urbaine (Jourdan 200324Joudran G. (2003). Transports, planification et gouvernance urbaine : étude comparée de l’aire toulousaine et de la conurbation Nice Côte d’azur, L’Harmattan, 318 p.), tandis que la politique de transport collectif apparaissait en retard, s’adaptant aux évolutions urbaines sans pouvoir les guider (Marconis, 201125Marconis R. (2011). Toulouse, territoires du tramway : quand les transports repensent l’agglomération, Privat, 140 p.). L’opposition politique entre la ville-centre et la banlieue a en outre pénalisé jusqu’à la fin des années 2000 la mise en place d’une intercommunalité forte (Jaillet et Estèbe, 199926Jaillet MC, Estèbe P. (1999). L’agglomération toulousaine a-t-elle jamais été moderne ? Les formes du pouvoir local à l’épreuve des mutations urbaines, Sud-Ouest européen, n° 4, p. 62-85.) et a conduit, contrairement à d’autres agglomérations comme Nantes ou Strasbourg, à une séparation institutionnelle des compétences en matière de transport collectif et d’aménagement urbain pouvant compliquer la mise en œuvre de politiques coordonnées (Guerrinha, 200827Guerrinha C. (2008). « La gouvernance des régions urbaines. L’exemple des politiques de déplacements à Grenoble et Toulouse », thèse de doctorat, université Paris-Est, 645 p.). À l’exception des grands projets publics dans l’agglomération (villes satellites, grandes ZAC, zones de développement économique), le développement urbain a longtemps échappé en grande partie à toute régulation intercommunale (Jalabert, 199528Jalabert G. (1995). Toulouse – Métropole incomplète, Économica, 202 p.). Le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de 1982, comme le schéma directeur de l’agglomération toulousaine de 1998, en dépit de l’inscription de normes précises en matière de contrôle de l’extension urbaine, se sont avérés peu efficaces, faute d’outils adaptés, pour polariser le développement urbain autour des transports collectifs.

La relance de la planification territoriale et la transformation des cadres de la gouvernance métropolitaine

Les années 2000 marquent un renouveau de la planification territoriale et du cadre de gouvernance de la métropole. Comme ailleurs, à Toulouse, la loi SRU a été le fer de lance d’une relance de la planification. Suite à l’adoption de cette loi, le préfet de région réunit en 2001 l’ensemble des maires pour réfléchir à la planification de l’aire urbaine. Une telle démarche est inédite en France et marque la volonté de mettre en place un processus de planification incluant centre et périphéries, face au morcellement institutionnel fort et à l’inadaptation des outils de planification aux enjeux de la périurbanisation29À cette date, le SDAT de 1998 couvre 63 communes, tandis que l’aire urbaine de 1999 est composée de 342 communes.. Cette initiative conduit à l’installation d’un nouveau dispositif de planification, incluant, d’une part, l’élaboration de quatre SCoT (soit un SCoT pour le territoire de l’agglomération et trois SCoT périurbains, conformément au choix des élus de ces territoires), pris en charge par quatre syndicats mixtes, et, d’autre part, la mise en place en 2006 d’une structure de coordination, l’InterSCoT, devant assurer la cohérence entre les quatre SCoT30L’InterSCoT réunit les syndicats chargés des quatre SCoT et associe également l’État, la Région et le Département, et différentes institutions publiques : l’AOTU, les chambres consulaires, les universités, le conseil économique et social de Midi-Pyrénées, les conseils de développement, des professionnels de l’aménagement et des transports. : « [L’aire urbaine toulousaine] est aussi étalée que l’aire urbaine de Barcelone et institutionnellement trois fois plus fragmentée. L’expérience du groupement d’intérêt public InterSCoT est un peu la réponse à cet étalement et à cette grande fragmentation. » (Maire de Pinsaguel, représentant au SMEAT, mars 2011).

Les SCoT de l’aire urbaine toulousaine

Figure 2. Les SCoT de l’aire urbaine toulousaine.

Le SCoT de la Grande agglomération toulousaine (dit SCoT « central ») a été élaboré par l’Agence d’Urbanisme et d’Aménagement de Toulouse/aire urbaine (AUAT), tandis que les SCoT périurbains ont été élaborés sous l’égide de l’Agence Technique Départementale (ATD). Ce partage s’explique par le choix des élus périurbains, ne souhaitant pas voir leurs SCoT définis par « l’instrument du centre » (Lefèvre et Bonnin-Oliveira, 201131Lefèvre P, Bonnin-Oliveira S. (2011). Expertise et planification territoriale dans l’agglomération toulousaine : les recompositions centre-périphérie à l’œuvre, Sud-Ouest européen, n° 31 (juin), p. 127-139.). Si les élections municipales de 2008 ont ralenti l’élaboration des documents, les SCoT ont finalement été adoptés en 2012 et ils correspondent tous, à l’exception du SCoT central, aux règles de la loi ENE, ce qui renforce leur caractère prescriptif32Le SCoT central est actuellement en cours de révision pour prendre en compte les exigences des lois ENE et ALUR..

Au cours des années 2000, le cadre institutionnel d’élaboration et de mise en œuvre des politiques d’urbanisme à Toulouse est ainsi transformé non seulement par la mise en place d’une instance de coordination à l’échelle de l’aire urbaine et par la pérennisation des instances techniques et politiques des syndicats mixtes, mais également par le développement de l’intercommunalité dans le périurbain et dans l’agglomération. L’élection de P. Cohen en 2008 à la mairie de Toulouse permet en effet un apaisement des relations entre la ville-centre et la banlieue, la transformation de la communauté d’agglomération créée en 2001 en communauté urbaine du Grand Toulouse, devenue Toulouse Métropole en 2014, ainsi que le renforcement des capacités d’action de cette intercommunalité : élargissement du périmètre, élaboration d’un PLU intercommunal, prise de compétence des ZAC habitat, coopérations accrues entre Toulouse Métropole et Tisséo-SMTC, etc.

Les nouveaux impératifs de la planification métropolitaine : structurer et densifier la ville diffuse autour du rail

Outre cette transformation des cadres de gouvernance métropolitaine, les politiques métropolitaines évoluent et mettent l’accent sur la nécessité de mieux coordonner urbanisme et transports collectifs.

D’une part, la fin des années 2000 est marquée, dans l’agglomération, par un rattrapage important en matière de transport collectif (extension du réseau de métro, ouverture de la première ligne de tramway, création de nouvelles lignes de bus à haut niveau de service pour desservir la banlieue) et par l’adoption en 2012 d’un Plan de déplacement urbain favorable aux modes alternatifs (diminution de la vitesse sur le périphérique, politique de stationnement contraignante, aménagements favorables aux modes doux, etc.). Face à l’ampleur de la périurbanisation, le transport ferroviaire régional tend également à être identifié comme une offre pertinente pour la desserte de l’aire urbaine. La prise de compétence du TER par la Région en 2000 a permis un développement important de l’offre et un regain d’attractivité du TER33L’offre et la fréquentation ont été multipliées par 3 entre 2004 et 2012 dans l’aire urbaine (source : Région Midi-Pyrénées). grâce à des investissements conséquents dans l’infrastructure34Avec le Plan Rail, la Région a investi 400 millions d’euros dans l’infrastructure ferroviaire à l’échelle régionale entre 2007 et 2013. et dans l’amélioration de l’intermodalité (programme d’aménagement de gares, support de billettique unique35En 2014, en Midi-Pyrénées, cinq réseaux sont équipés du système billettique Pastel : le réseau TER, le réseau routier régional, le réseau du Conseil général de Haute-Garonne et du Conseil général du Tarn, le réseau de bus d’Albi et le réseau de Tisséo., information multimodale). Les attentes restent actuellement fortes en matière de développement du TER : la Région continue d’améliorer l’offre pour répondre à une demande croissante tandis que l’AOT urbaine vise, dans son PDU, une desserte au quart d’heure de l’étoile ferroviaire et la création de nouvelles gares.

D’autre part, l’enjeu d’articulation urbanisme-transport s’est imposé au cours des années 2000 comme un objectif clé des politiques d’aménagement. À l’échelle de l’aire urbaine, la démarche d’InterSCoT a constitué un premier niveau de percolation des normes de la loi SRU. La charte, approuvée fin 2004 par les maires de l’aire urbaine, puis la Vision stratégique de l’InterSCoT prônent un modèle de développement polycentrique amarré au réseau ferré, où l’essentiel de la croissance démographique devait être concentré dans l’agglomération et dans six pôles périurbains disposant, entre autres, d’une gare. En complément de l’offre routière, le rail est identifié dans ces documents d’orientations36Ils ne sont pas opposables au tiers. comme l’armature en transport collectif de la métropole, reliant les périphéries au centre et servant d’appui à la polarisation urbaine.

Les objectifs de l’InterSCoT ont été déclinés de manière différenciée dans les différents SCoT. De son côté, le SCoT central défend un modèle de « ville compacte » et « des courtes distances » et formule l’objectif de concentrer 80 % de la croissance démographique dans le cœur de l’agglomération37SMEAT, AUAT, 2013. Le Schéma de cohérence territoriale de la Grande agglomération toulousaine – Document d’orientation générale, 118 p.. Il préconise une densification urbaine en extension et en renouvellement urbain, et restreint l’extension urbaine hors de la zone centrale et hors des corridors de transports collectifs existants ou programmés. Les zones d’extension urbaines sont cartographiées, comme dans le schéma précédent, par des « pixels » mais ceux-ci se voient désormais affecter des objectifs précis en matière de densité urbaine38Un pixel correspond à un site de 9 hectares à urbaniser, à un usage (logement, activités ou mixte) et à une densité brute « recommandée » qui dépend de la localisation du site par rapport aux axes de transport en commun et aux centralités existantes. Ces pixels sont posés soit sur des fonciers non bâtis dans des zones ouvertes à l’urbanisation, soit sur des fonciers situés dans des zones d’urbanisation futures (AU), soit sur des zones encore non ouvertes à l’urbanisation dans les PLU.. Ces objectifs sont déclinés en fonction des trois types de territoires du SCoT (cœur d’agglomération, ville intense et développement mesuré) et du niveau d’offre de transports collectifs. Ces préconisations, si elles répondent à des enjeux de maîtrise de l’étalement urbain et de report modal, visent également à créer une organisation territoriale pouvant justifier l’expansion du réseau de transports collectifs, comme le résume un élu de Toulouse Métropole : « La particularité de Toulouse est qu’on a une densité qui est 25 % inférieure à la moyenne des grandes métropoles de France. Faible densité, donc difficile, dès que vous êtes dans le transport : prix d’exploitation exorbitants. Vous allez desservir la pampa, de l’habitat diffus. » (vice-président aux transports, Toulouse Métropole, juillet 2012).

Carte de « cohérence urbaine » du SCoT de la Grande agglomération toulousaine (source : SMEAT, AUAT, 2013

Figure 3. Carte de « cohérence urbaine » du SCoT de la Grande agglomération toulousaine
(source : SMEAT, AUAT, 2013. Le schéma de cohérence territoriale de la
Grande agglomération toulousaine – Document d’orientation générale, p. 88).

Les objectifs de polarisation et d’articulation de l’urbanisation aux transports collectifs sont moins forts dans les SCoT périphériques. Par exemple, si le SCoT du Pays du Sud Toulousain promeut un développement polycentrique amarré au réseau ferré, attribue aux communes des droits à construire différenciés en fonction de leur niveau d’équipement et de la desserte en transport collectif, et chiffre les objectifs de densification autour des gares3940 logements par hectare dans un rayon de 600 mètres autour des gares., le contenu du SCoT signale également une dilution du principe de polarisation par une multiplication des « pôles » d’équilibre et de services. Les orientations de l’InterSCoT étaient considérées comme trop volontaristes par les élus communaux, et le contenu du SCoT est le résultat d’un compromis entre deux visions du développement du territoire : l’une favorable à la concentration du développement urbain, et l’autre défendant un « droit au développement » de l’ensemble des communes, selon les propos du directeur technique du syndicat mixte du Pays du Sud Toulousain. Néanmoins, en dépit de l’affaiblissement des objectifs de polarisation, le contenu du SCoT marque une évolution par rapport aux dynamiques antérieures : au cours des dix dernières années, 40 % de la croissance démographique s’est localisée en dehors des communes aujourd’hui identifiées comme pôle d’équilibre ou de services, alors que le SCoT prévoit que 70 % de la population nouvelle se concentre sur ces pôles.

La polarisation du développement urbain dans le SCoT du Pays du Sud Toulousain

Figure 4. La polarisation du développement urbain dans le SCoT du Pays du Sud Toulousain
(source : SCoT du syndicat mixte du Pays du Sud Toulousain – Plan d’aménagement et de développement durable, 2012, p. 8).

Le processus de planification : entre fabrique du consensus et négociation de la norme

L’adoption de nouvelles orientations en matière de coordination urbanisme-transport invite à s’intéresser aux processus d’élaboration et de négociation des SCoT en étudiant ici le rôle de trois catégories d’acteurs : les services de l’État, des agences d’urbanisme et des syndicats mixtes de SCoT ; les élus municipaux ; les acteurs du transport ferroviaire (Région et entités de la SNCF). L’analyse démontre que le périmètre, la forme et le contenu des SCoT sont le résultat d’ajustements et de négociations entre les acteurs politiques et techniques de l’aménagement urbain, qui associent peu les acteurs ferroviaires.

Les acteurs techniques de la planification, un rôle d’aide à la décision et de « pédagogie »

Les services des syndicats mixtes, de l’AUAT, de l’ATD et, dans une moindre mesure, les services déconcentrés de l’État, ont un rôle clé dans l’élaboration technique des SCoT (diagnostic territorial, production cartographique, formulation des objectifs, rédaction des documents) et dans l’aide à la décision. L’AUAT, par exemple, a été responsable des études liées à l’InterSCoT, qui ont été pour elle l’occasion de découvrir les espaces périurbains, d’acquérir de nouvelles connaissances sur ces territoires et d’adapter ses méthodes à cette nouvelle échelle de planification, pour amener les élus à réfléchir et à se mettre d’accord sur des orientations d’aménagement pour l’ensemble de l’aire urbaine : « Il a fallu que l’Agence revienne […] sur ses méthodes d’étude pour montrer que le problème qu’a le maire de la commune périurbaine qui accueille des habitants est forcément lié à la décision que prend ou ne prend pas le maire de la commune du centre pour accueillir ces habitants, leur offrir des services, etc. » (directrice planification, AUAT, septembre 2011).

Elle a été aussi chargée de l’élaboration du SCoT central, et son expertise accumulée sur l’agglomération lui a permis d’établir un diagnostic précis et de proposer des orientations d’aménagement chiffrées et cartographiées en s’appuyant sur des références extraterritoriales (Lille, Lyon) mais aussi sur sa connaissance des réalités urbaines toulousaines. À l’inverse, dans les couronnes périurbaines, c’est la première fois que l’ATD était chargée de l’élaboration de SCoT, ce qui a rendu plus difficile, dans les premiers temps de l’exercice, la production de documents détaillés et différenciés en fonction des territoires (Lefèvre et Bonnin, 201140Lefèvre P. et Bonin S. (2011), op. cit.).

Au-delà de l’élaboration technique des documents, ces acteurs ont également pour rôle de faire en sorte que soient adoptés des SCoT qui fassent consensus entre les élus, tout en répondant aux objectifs de la loi. Plusieurs interlocuteurs évoquent alors le rôle « pédagogique » des services techniques des syndicats mixtes, de l’AUAT et de l’ATD dont la mission est d’expliquer et de convaincre les élus locaux d’adhérer aux enjeux de maîtrise de l’étalement urbain, de densification urbaine et d’articulation urbanisme-transport. Les différents temps de mobilisation des élus dans le cadre de l’élaboration des SCoT, comme les temps consacrés à la présentation des diagnostics ou des travaux prospectifs sur l’aire urbaine, sont désignés comme autant de moment d’ « acculturation » des élus locaux et d’apprentissage de nouvelles manières de faire : « Le SCoT, c’est beaucoup de pédagogie, beaucoup de rencontres, de dialogues avec les élus, il ne faut pas hésiter. Ce n’est pas quelque chose qu’on peut leur imposer comme ça. Il faut qu’il y ait tout un travail. » (directeur technique, syndicat mixte Pays du Sud Toulousain, mars 2011).

Ces acteurs techniques mobilisent alors, en fonction de leurs ressources, différents outils pour expliquer la loi, convaincre de la pertinence des enjeux d’urbanisme durable et faire adhérer les élus locaux aux orientations d’aménagement pouvant en découler (densification, urbanisation prioritaire autour des gares, diversification de l’offre de logement, mixité, etc.). Dans le cas du SCoT central, l’AUAT et le SMEAT se sont tout d’abord appuyés sur certains grands élus, dont les maires de Tournefeuille, Pinsaguel et Labège, qui disposent d’un leadership fort à l’échelle métropolitaine, maîtrisent les rouages de l’intercommunalité et adhèrent aux enjeux de densification et d’articulation urbanisme-transport : « Ils sont comme des missionnaires sur des territoires qui n’en ont rien à fiche […]. Ces élus, je trouve qu’ils ont du courage. Ils passent des soirées à discuter avec les maires pour expliquer que le territoire s’organise de telle ou telle façon, et qu’on n’autorise pas telle ou telle chose. » (directrice planification, AUAT, septembre 2011).

Ils se sont également appuyés sur des outils techniques. Par exemple, l’AUAT a rédigé un guide intitulé Formes et densités pour lever les réticences des élus locaux vis-à-vis de la densification en montrant à partir d’exemples concrets que des densités fortes pouvaient prendre des formes très différentes, loin de l’image des grands ensembles41AUAT, 2004, Formes et densités, Toulouse, 116 p.. D’autres dispositifs ont porté spécifiquement sur l’urbanisation autour des gares. L’AUAT a ainsi organisé en 2010, dans le cadre de l’Observatoire des déplacements, un atelier consacré aux gares et pôles d’échanges. Rassemblant élus et experts, il a été l’occasion de présenter des « bonnes pratiques » en matière d’aménagement autour des gares dans la perspective de nourrir les exercices de planification mais également de sensibiliser les élus à ces enjeux42AUAT, 2010, Gares et pôles d’échanges : développer des quartiers qui favorisent un accès en modes doux, Atelier n° 6, 8 p.. Si l’Agence technique départementale a aussi vocation à « former » les élus locaux aux enjeux et instruments de l’aménagement, elle dispose de ressources et d’un niveau d’ingénierie moindres, qui ne lui ont pas permis de déployer, pour les SCoT périphériques, des outils similaires à ceux mis en place par l’AUAT pour l’élaboration du SCoT central.

La négociation de la norme par les élus locaux

Si ces acteurs techniques ont un rôle clé dans l’élaboration et le contenu des SCoT, celui-ci résulte surtout des décisions et arbitrages des élus. En matière d’articulation urbanisme-réseau ferré, trois sujets font l’objet de négociations ardues : les droits au développement, les niveaux de densité et l’offre de transport ferroviaire.

Le premier point concerne la répartition des droits au développement. Conformément aux lois SRU et ENE, les SCoT toulousains fixent des préconisations en faveur d’une polarisation du développement urbain dans les secteurs desservis en transport collectif. Ces principes créent une différenciation entre les communes, certaines voient leur développement encouragé, tandis que d’autres le voient freiné. Ils ont pu ainsi générer un sentiment d’injustice du côté des communes dont le développement a été restreint, en particulier dans le cas du SCoT central : « Si l’on compare le SCoT central avec les SCoT périphériques, le SCoT central a des règles plus sévères […]. L’agglomération toulousaine doit recevoir 80 % de la population, le reste devant être réparti à l’extérieur. Après il faut se battre pour avoir une partie de ces 20 %, et il y a beaucoup de monde qui se bat ! Certains maires ne sont pas contents parce qu’on les contraint à fermer ou à ne pas évoluer comme ils le souhaiteraient. » (maire de Mérenvielle, mars 2011).

Face à ces contraintes, les communes peuvent déployer différentes stratégies. Certaines cherchent à échapper aux SCoT les plus contraignants pour se rattacher à des SCoT réputés plus souples. Fontenilles, commune de l’aire urbaine, a ainsi fait pression pour être rattachée à un SCoT du département du Gers, moins restrictif en matière de contrôle du développement urbain. D’autres communes négocient l’affaiblissement des objectifs de polarisation. Dans le SCoT du Pays du Sud Toulousain, plusieurs élus de petites communes sont ainsi intervenus au moment de l’élaboration et de la définition des grands principes des SCoT pour défendre un développement équilibré du territoire qui puisse leur permettre a minima de maintenir le niveau de service et d’équipement existants (école, poste, etc.). D’autres communes, enfin, négocient le détail des SCoT pour obtenir un affaiblissement des règles pouvant limiter leur développement. Elles peuvent intervenir, d’une part, sur la délimitation des différentes catégories de territoires auxquels sont affectés des droits à construire différenciés au sein des SCoT. Dans le cas du SCoT central, certains élus ont ainsi négocié leur intégration à la catégorie de « ville intense » pour être autorisés à un développement plus important : « Il y a des communes qui sont devenues de la ville intense, alors que bon, elles n’ont rien d’intense. Là, c’est une question d’arbitrage entre élus. » (directrice déplacement, AUAT, mars 2011).

C’est le cas de Baziège qui a tiré parti de la présence d’une gare sur son territoire pour décrocher son inclusion à la « ville intense » et obtenir ainsi plusieurs pixels pour un grand projet de zone d’activité et d’habitat à proximité d’un nouvel échangeur autoroutier : « Là, tous les pixels ont été installés très loin de la gare, parce qu’il va y avoir l’échangeur de Montgiscard. Tu te retrouves face à deux logiques complètement opposées : un échangeur qui fait très « sixties » et une gare complètement excentrée de tous les projets de pixels. » (chargé de mission planification, AUAT, septembre 2011).

Les communes peuvent jouer, d’autre part, sur le détail de la répartition des droits au développement au sein des différentes catégories de territoires identifiées dans les SCoT, en utilisant la gare comme levier de négociation. Par exemple, dans le SCoT du Pays du Sud Toulousain, Boussens et Marthes, petites communes rurales offrant peu de services et d’équipements, ont obtenu un « bonus » de développement du fait de la présence d’une gare sur leur territoire. Ce type d’arbitrage a concerné également le SCoT central et, dans certains cas, la gare a permis à des communes d’obtenir des droits au développement conséquents alors même que leur projet municipal s’inscrivait à contre-courant des enjeux de maîtrise de l’étalement urbain. La commune périurbaine du Fauga a ainsi obtenu, en dépit d’un faible niveau de service et d’équipements, des droits à construire importants, qu’elle va utiliser pour un projet de développement résidentiel ambitieux, en extension, sous la forme d’habitat individuel peu dense : « Le seul avantage que nous avons aujourd’hui au Fauga, et je sais qu’au fond d’eux-mêmes ça les dérange un peu au SMEAT, c’est que ce que je défends est conforté par les équipements que nous avons en termes d’infrastructures. Pourquoi ? Parce que si aujourd’hui je n’ai pas de gare et que je n’ai pas d’autoroute, eh bien ! Le Fauga, un pixel ou deux, alors que là, on en a huit ! » (adjoint à l’urbanisme, Le Fauga, mars 2011).

Un second point de négociation porte sur les objectifs de densification urbaine autour des gares. L’analyse des SCoT montre la diversité des formulations de ces objectifs dans les documents au plan des niveaux de densité préconisée, des indicateurs choisis (logement, emplois, habitants) ou encore des territoires concernés. Ces différences résultent là encore d’arbitrages des élus. Par exemple, dans le cas du SCoT central, les élus ont décidé d’inscrire des cibles de densité à atteindre pour les nouveaux projets, et non des planchers de densité, tels que suggéré par l’AUAT. Les élus ont également préféré limiter les objectifs de densification en renouvellement urbain, point qui concerne directement l’évolution urbaine autour des gares dans la mesure où celles-ci sont situées, pour la plupart, dans des secteurs déjà urbanisés : « Lors de réunions de travail avec les élus, on leur avait présenté une carte avec des objectifs de densification en renouvellement urbain, mais ils nous ont dit : “c’est trop compliqué. Déjà les pixels… On ne va pas s’y retrouver”. […] Ils nous ont demandé de simplifier. » (directrice transport, AUAT, mars 2011).

Enfin, les élus locaux interviennent également pour inscrire dans les SCoT des orientations en matière d’augmentation de l’offre de transport collectif et ferroviaire. Par exemple, des préconisations ont ainsi été inscrites dans le SCoT du Pays du Sud Toulousain, en faveur du développement des services voyageurs, de l’amélioration des facilités d’accès aux gares mais également de l’amélioration du fonctionnement de certains pôles d’échanges de l’agglomération (Portet-sur-Garonne, Saint-Agne) pour faciliter l’accès au centre et aux grands équipements. Si l’énoncé de telles orientations dans les SCoT permet de donner de la visibilité aux attentes des élus locaux vis-à-vis de la Région et de la SNCF, elle joue également un rôle dans la négociation des orientations d’aménagement. Par exemple, plusieurs projets de créations de gares et d’augmentation des services ferroviaires, non prévus par la Région, ont été inscrits dans le SCoT central pour soutenir des revendications locales en faveur d’une amélioration de l’offre de transport, mais aussi pour légitimer certaines options d’aménagement. Le maire de Pinsaguel, représentant au SMEAT, a ainsi fait en sorte que soit inscrite au SCoT la création d’une nouvelle gare sur sa commune. Outre la question de l’amélioration de la desserte en transport collectif du secteur, l’inscription de ce projet, très incertain, visait à justifier l’attribution à la commune de plusieurs « pixels » autorisant la réalisation, en extension urbaine et sur des terrains agricoles, d’un vaste projet de zone d’activité (ZAC Bordes blanche).

Le contenu des SCoT résulte ainsi de négociations et de compromis entre élus communaux entre, d’un côté, des impératifs de densification, de polarisation et de maîtrise de l’étalement, et, de l’autre, la volonté de ne pas freiner la croissance et d’obtenir une offre de transport à même de soutenir ce développement. Dans ces négociations, les élus ne défendent pas les mêmes positions et ne disposent pas de capacités d’influence équivalentes. Leur poids dans les décisions dépend de leur niveau d’association au processus mais également de leur « leadership » qui est fonction de la taille de la commune, de leur appartenance politique et de leur niveau de maîtrise de l’intercommunalité et des processus de planification (Loubet, 201243Loubet, L. (2012). L’apprentissage de la coopération intercommunale : modalités et instruments, L’Espace politique, n° 18. [En ligne] : https://espacepolitique.revues.org/2454 (consulté le 1er octobre 2015).).

Les acteurs ferroviaires en marge du processus

Si les SCoT toulousains ont fait l’objet de négociations étroites entre acteurs de l’aménagement, les acteurs ferroviaires ont été peu associés. La Région Midi-Pyrénées a peu participé à l’élaboration des SCoT, que ce soit au plan politique ou technique, et n’a été sollicitée qu’au niveau de l’InterSCoT44 La Région est membre associé de l’InterSCoT. Ses élus participent au comité de pilotage et les services de la Région au comité technique de l’InterSCoT. et au moment de la consultation des Personnes publiques associées, c’est-à-dire une fois les projets de SCoT arrêtés, ce qui a restreint ses possibilités d’agir sur les documents et d’en discuter le contenu. Ainsi, si la Région a émis des avis sur les différents SCoT, ils ont été peu pris en compte dans les SCoT approuvés. Dans le cas du SCoT central, elle avait pourtant exprimé un avis réservé sur les objectifs de densification autour des gares et de développement de l’offre ferroviaire, auxquels elle craignait de ne pouvoir répondre en raison de ses contraintes de ressources et de priorités différentes.

En ce qui concerne les autres acteurs ferroviaires, le cadre législatif ne confère pas aux entités de la SNCF le statut de Personne publique associée aux documents de planification. Cependant, elles peuvent être consultées ou intervenir de manière formelle ou informelle à différentes phases de la procédure d’élaboration des documents : en amont, lors de la rédaction du porter à connaissance de l’État (liste des projets ferroviaires et des enjeux associés), au moment de la concertation, au même titre que les autres personnes, ou pendant l’enquête publique. À Toulouse, contrairement à d’autres régions, SNCF Réseau n’a pas été sollicité directement pour participer à l’élaboration des SCoT et n’a pas rendu d’avis sur ces documents, faute d’intérêt pour le sujet et de personnel dédié. Les services en charge des projets et des questions patrimoniales à la direction régionale ont seulement été conviés ponctuellement à des échanges menés par l’InterSCoT.

Si elles interviennent encore peu dans les démarches de planification, la Région comme les entités de la SNCF, intègrent néanmoins de plus en plus le contenu des SCoT dans l’élaboration des politiques ferroviaires régionales. La Région a par exemple tenu compte des pôles d’équilibre de la Charte InterSCoT pour identifier les terminus de banlieue dans son Plan Régional des Transports ; tandis que la Direction régionale de SNCF Réseau a pris en compte le contenu des SCoT pour évaluer la demande de déplacement future et concevoir une offre adaptée aux besoins, dans le cadre de la déclinaison territoriale du Grand Projet de Modernisation du Réseau, engagé par SNCF Réseau en 2014.

La mise en œuvre et le suivi des schémas : de nouveaux outils

L’énoncé de grandes orientations en matière d’articulation de l’urbanisation au réseau ferré dans les SCoT pose aussi la question de leur mise en œuvre et des instruments prévus à l’échelle métropolitaine pour concrétiser les orientations des SCoT à l’échelle locale.

La norme

Un premier ensemble d’instruments correspond aux dispositifs « classiques » prévus par le législateur pour articuler les documents de planification stratégique (SCoT), les plans d’urbanisme locaux et les projets. Le principe de compatibilité est ainsi censé assurer une certaine cohérence entre objectifs métropolitains et projets locaux. Les services déconcentrés de l’État mais aussi les syndicats mixtes contrôlent la compatibilité des PLU avec les SCoT, tandis que la prise de compétence par certaines intercommunalités (dont Toulouse Métropole) de l’élaboration des PLU doit renforcer l’articulation des échelles de planification.

L’institution

Conjointement à la règle de compatibilité, un autre outil a été mis en place : la pérennisation des syndicats mixtes de SCoT, prévue par la loi SRU. Ces institutions ont un rôle central dans le suivi des PLU. Au SMEAT, un groupe de travail composé de neuf élus issus du bureau a été mis en place dès 2008 pour suivre les PLU45Le SMEAT regroupe 117 communes. Chaque intercommunalité élit des représentants dont le nombre est fonction du poids démographique. Les représentants siègent au comité syndical qui élit le bureau composé de 15 personnes au maximum, dont le président et plusieurs vice-présidents. Le comité syndical délibère et rend l’avis sur les PLU, en fonction des propositions du groupe de suivi des PLU.. En phase d’élaboration du SCoT, cette instance a eu pour rôle d’éviter que les PLU ou les POS ne soient modifiés ou approuvés alors que leurs orientations étaient en décalage avec celles qui se dessinaient dans le futur SCoT. Suite à l’approbation du document, ce groupe de travail a été chargé d’examiner les projets de création, révision ou modification de PLU présentés par les communes et de proposer au bureau des avis, soumis ensuite au vote du comité syndical. Si ces avis ne sont pas opposables, ils doivent être pris en compte par les communes au risque de voir le PLU refusé au moment du contrôle de légalité par l’État. Un dispositif similaire existe dans les syndicats mixtes périurbains.

Ces comités contrôlent la compatibilité entre le SCoT et les PLU, mais sont également un vecteur de promotion du SCoT auprès des communes. Comme le relate un maire siégeant dans ce comité, celui-ci sert surtout à « faire de la pédagogie », à expliquer aux élus municipaux le contenu du SCoT et ses implications, pour amener les maires à soumettre à la commission des projets compatibles avec les orientations et « l’esprit du SCoT ». Si les élus représentants au SMEAT disent travailler au maximum « en amont » pour éviter d’avoir à rendre un avis négatif sur les PLU, le SMEAT rend parfois des avis défavorables en raison du non-respect de la règle de phasage de l’urbanisation ou de l’inscription de densités insuffisantes. Ce dispositif de régulation « horizontale », entre élus locaux, dans l’élaboration et la mise en œuvre des SCoT, traduit un changement important par rapport à la période antérieure où l’État était seul chargé du contrôle et du respect de la règle, point souligné par plusieurs élus rencontrés.

L’appui au projet

Un troisième type d’instruments, peu développé à Toulouse, correspond à des outils d’appui au projet. Ceux-ci visent à faciliter l’appropriation et la transposition des objectifs des SCoT dans des projets concrets. Le syndicat mixte du Pays du Sud Toulousain a ainsi élaboré une charte paysagère et architecturale et un guide pour aider les communes à intégrer les orientations du SCoT dans les PLU et conduire des projets conformes aux objectifs de maîtrise et de densification urbaine46Syndicat mixte du Pays Sud Toulousain. (2011). Charte architecturale et paysagère, 83 p.; Syndicat mixte du Pays Sud Toulousain. (2012). Guide de prise en compte du SCoT et des politiques territoriales dans les documents d’urbanisme communaux, 60 p.. En 2011, l’AUAT a également mené une étude urbaine autour de trois gares relevant de SCoT différents (Baziège, Carbonne, Castelnau-d’Estrefonds) qui a fait apparaître la diversité des contextes locaux et potentiels urbains autour de ces gares. Au-delà des études de cas, le partage des résultats de ce travail auprès des élus lors d’une séance de la commission urbanisme-transport de l’InterSCoT a été l’occasion d’une réflexion collective sur les outils à imaginer pour encourager la densification autour des gares.

Le contrat

À ces dispositifs s’ajoute, dans le cas du SCoT central, un outil dédié à la coordination urbanisme-transport : le contrat d’axe. Le SCoT et le PDU identifient plusieurs axes et territoires devant faire l’objet d’un tel dispositif, dont le principe est le suivant : l’autorité organisatrice des transports s’engage à développer l’offre de transport collectif si les communes s’engagent, en retour, à mettre en œuvre des politiques d’urbanisme favorables à son usage (densification, mixité fonctionnelle, intégration urbaine des stations, etc.). Contrairement aux autres expériences françaises de contrats d’axe, cet outil est, à Toulouse, l’un des principaux leviers de territorialisation des objectifs du SCoT central en matière d’articulation urbanisme-transport, et ce d’autant plus qu’il a une valeur réglementaire : l’ouverture à l’urbanisation des secteurs situés dans l’influence d’un projet de transports collectifs est conditionnée à la signature d’un contrat d’axe. Cette valeur prescriptive vise à obliger les communes à s’engager dans ces démarches : « Les élus ont intérêt à le faire, parce que, sinon, ils ne peuvent pas débloquer leur territoire.» (directrice planification, AUAT, septembre 2011).

Six contrats d’axe ont d’ores et déjà été approuvés, dont un concerne un projet ferroviaire (le cadencement et l’aménagement de la gare de Muret), mais ce dispositif fait aujourd’hui l’objet de critiques (Maulat, 201547Maulat J. (2015). Contractualiser pour coordonner urbanisme et transport ? Regards croisés sur quatre expériences de contrats d’axes ferroviaires, Flux, n° 101-102, p. 82-98.). D’une part, le SCoT a inscrit plusieurs contrats d’axe pour des projets de développement de l’offre ferroviaire qui ne sont pas prioritaires pour la Région, ce qui a été source de tensions entre institutions. D’autre part, loin d’engager une co-production des projets de transport et des projets urbains, l’élaboration et l’adoption rapide de ces contrats depuis 2012 s’expliquent principalement par le souhait des communes de ne pas voir leur développement urbain bloqué. En outre, les effets de cet outil sur l’articulation des projets de transport et d’urbanisme posent question dans la mesure où il n’est pas couplé à des outils de projet (dispositif de gouvernance spécifique, études urbaines poussées, aides à la maîtrise foncière, etc.).

Les effets des exercices de planification sur la coordination urbanisme-transport ferroviaire : quels changements ?

Ces constats invitent à s’interroger, dans un dernier temps, sur les effets du renouveau du contenu, des méthodes et des outils de la planification en matière de coordination urbanisme-transport, à partir de trois entrées : les représentations, les modes d’action et le contenu des politiques.

Le changement de paradigme : du consensus apparent aux controverses autour du modèle de la métropole sur les rails

Le contenu des SCoT toulousains indique un changement des objectifs de l’action publique en matière de transport et d’aménagement. Dans un contexte où les discours des acteurs publics métropolitains et les documents de planification donnent la priorité aux transports collectifs, à la densification urbaine et à un renforcement de l’échelon intercommunal, le rail est désormais identifié comme un levier pour une nouvelle structuration de la métropole. Cette articulation urbanisme-déplacement est vue comme une réponse à certains problèmes puisqu’elle doit permettre d’agir sur les parts modales, de rendre possible l’extension du réseau de transport collectif, et de répondre aux besoins de logements tout en limitant l’étalement urbain.

Pour de nombreux élus locaux, ces orientations impliquent de passer d’un référentiel communal à un référentiel intercommunal, de passer d’une logique d’extension urbaine à une logique de renouvellement urbain et, enfin, de passer d’un modèle dominé par l’automobile et l’accessibilité routière à un paradigme privilégiant les transports collectifs et ferroviaires. Les enquêtes menées à l’échelle locale révèlent la diffusion de ces normes auprès des élus et des techniciens des communes, comme le résume un de nos interlocuteurs : « Le SCoT, ça a été un processus long, qui a permis de faire de la pédagogie. On a l’impression que si on interroge les élus sur quel est l’objectif fondamental du SCoT, ils vont parler de densité et de cohérence urbanisme/transport. C’est intégré dans leur logiciel politique. » (chargé de mission, Toulouse Métropole, février 2011).

Deux types de facteurs permettent de comprendre ce changement. D’une part, les élus locaux adoptent ces normes parce qu’elles correspondent à un contexte général de préoccupations croissantes en matière d’environnement et de développement durable. D’autre part, ils y adhèrent en raison d’une convergence entre ces enjeux globaux et leurs préoccupations locales. Par exemple, les difficultés croissantes d’accès au centre de l’agglomération toulousaine poussent les élus du centre et du périurbain à promouvoir des déplacements alternatifs tandis que de nouveaux enjeux territoriaux favorisent une réorientation des politiques d’urbanisme : souci de la préservation des espaces naturels, augmentation des prix fonciers, besoin de diversification de l’offre de logements pour offrir un parcours résidentiel aux habitants, faibles disponibilités foncières, etc. Les normes des SCoT peuvent alors servir à conforter les élus locaux dans la mise en place de telles politiques : « Aujourd’hui, un élu, à travers le SCoT, il est en situation d’être assez tranquille. Il peut être porteur d’un discours politique intelligible et en même temps renvoyer d’éventuelles tensions avec ces administrés : “ vous voyez, moi, je voudrais bien, pfou, mais, au SMEAT, je les connais même pas, ils vont tout bloquer ! ”. Il a le beurre et l’argent du beurre. » (président de l’InterSCoT, vice-président de Toulouse Métropole, maire de Tournefeuille, juillet 2012).

Cependant, au-delà de l’appropriation et du consensus apparent autour de ces nouvelles normes, le modèle d’une « métropole structurée par le rail » soulève aussi certaines critiques. Du côté des communes, certains élus contestent les objectifs de densification autour des gares, car ils approchent différemment les enjeux auxquels leurs politiques d’aménagement doivent répondre. Par exemple, certains élus considèrent que, en l’absence de réflexion sur la répartition des zones d’emploi à l’échelle de l’aire urbaine, les normes de densification résidentielle autour des gares risquent d’accentuer le fonctionnement radioconcentrique de l’aire urbaine et les systèmes de dépendance de la périphérie au centre. D’autres soulignent également que le niveau d’offre ferroviaire n’est pas suffisant pour justifier une telle densification et ne permettrait pas d’offrir une alternative crédible à l’automobile aux futurs habitants. Pour certaines communes, enfin, ces objectifs de densification autour des gares peuvent être perçus comme contradictoires avec des stratégies axées sur le renforcement des centres-bourgs et des centralités existantes, comme l’illustre l’enquête auprès des maires d’Auterive ou de Portet-sur-Garonne, ou avec des stratégies urbaines extensives, comme au Fauga. Les réactions des élus à ces nouveaux principes d’aménagement dépendent donc fortement de leur agenda politique et des contextes locaux ; dans certains cas, ces normes confortent et légitiment le projet local, dans d’autres, elles s’inscrivent à contre-courant.

Du côté des acteurs du transport ferroviaire, ceux-ci expriment également une position nuancée vis-à-vis des principes de polarisation et de densification autour des gares. Si la Région considère que ces orientations d’aménagement peuvent être pertinentes pour repenser l’organisation spatiale des territoires périurbains et favoriser l’usage du TER, elle constate que, en zone dense, une telle densification pourrait conduire à une fréquentation accrue du TER, à laquelle elle n’est pas sûre de pouvoir répondre du fait des limites de capacité de l’infrastructure et de ses contraintes financières, comme le résume un des maires rencontrés, également conseiller régional : « On va saturer à un moment donné le système. […] Chaque augmentation de capacité, c’est un coût supplémentaire énorme, parce que c’est un système déficitaire. » (maire de Portet-sur-Garonne, conseiller régional, mars 2011).

Ces débats soulignent alors certaines limites ou contradictions des objectifs des SCoT en matière de densification urbaine autour des gares. L’enquête montre que ces principes d’aménagement visent moins à favoriser un report modal et l’usage des transports qu’à impulser un changement dans les politiques d’urbanisme. Tout en permettant d’orienter le développement urbain dans les zones les plus accessibles, l’offre ferroviaire devient un moyen de rendre acceptable auprès des élus locaux et des habitants, la mise en œuvre de politiques de densification urbaine, comme le résume à demi-mots un de nos interlocuteurs : « On sait très bien que la densité urbaine est acceptée, en corrélation avec les transports en commun, dès lors que l’offre de transport en commun est performante. » (chef de Projet, Tisséo-SMTC, mars 2011).

En retour, la présence d’une desserte en transport collectif ouvre des droits au développement urbain. Toutefois, cette logique n’est pas exempte de certaines contradictions, dont certains élus tirent parti en utilisant la présence d’une gare sur leur territoire pour justifier l’extension urbaine. Les discours sur la « rupture » ou le « changement de paradigme » portés par les syndicats mixtes de SCoT ou l’AUAT méritent alors d’être nuancés : le réseau ferré apparaît comme le nouveau support et facilitateur de la croissance périurbaine en permettant des déplacements rapides entre centre et périphérie, en autorisant les communes à un développement important et en légitimant, dans certains cas, des politiques d’aménagements extensives. Enfin, le renouvellement des élus lors des élections municipales de 2014 pourrait également engager une évolution des positions des syndicats vis-à-vis des enjeux d’articulation urbanisme-transport. Par exemple, le SCoT central est en révision pour être mis en conformité avec la loi ALUR, mais les élus qui sont aujourd’hui à la tête du syndicat ont été choisis en 2014 sur un programme qui défendait la création d’une deuxième rocade, l’extension du réseau de métro et la mise en œuvre d’une politique d’aménagement ne freinant pas la croissance de l’agglomération.

Le changement des modes d’action : du renouveau des pratiques de planification au difficile dialogue interinstitutionnel

Un deuxième point de questionnement concerne la contribution des processus de planification territoriale à un changement des pratiques et modes d’action.

L’étude du cas toulousain souligne, dans la continuité d’autres travaux (Desjardins et Leroux, 200748Desjardins X, Leroux B. (2007), op. cit.), le renouveau des méthodes de planification engagé par la loi SRU. À Toulouse, les processus de planification récents favorisent une redéfinition des rapports entre centre et périphérie, une association plus large des acteurs publics de l’aménagement et des transports à la planification territoriale, et de nouvelles articulations entre territoire et échelles de décisions. Le dispositif InterSCoT a permis de construire de nouvelles coopérations entre l’agglomération centrale et les territoires périurbains et de lier les options d’aménagement prises par les différents SCoT. La pérennisation des syndicats mixtes a également renforcé le lien entre les SCoT et les PLU et a permis la mise en place de scènes où s’organisent, dans le temps, le processus de planification et la coopération entre acteurs. Les syndicats mixtes sont des lieux clés de la négociation des SCoT et de leur mise en œuvre, mais également d’un apprentissage collectif de l’intercommunalité et des exercices de planification.

Ces évolutions des méthodes de planification ont permis aux élus d’acquérir une place centrale dans un processus auparavant pris en charge par l’État. Les élus négocient les documents et sont responsables de leur mise en œuvre. Si ces évolutions conduisent à l’adoption de documents dont on peut considérer que le contenu est faible en matière de polarisation urbaine et d’articulation urbanisme-transport, cette construction des schémas par les élus politise et légitime les exercices de planification, tout en permettant une territorialisation des doctrines de l’urbanisme durable, au sens de l’ajustement des normes énoncées à une échelle supra-locale aux problématiques locales. Elle donne l’occasion aux élus de s’approprier les enjeux auxquels la loi leur demande de répondre mais également d’en proposer une interprétation différente en fonction de leur projet politique et des contextes locaux. Par exemple, si le passage de la Charte InterSCoT aux SCoT périurbains s’est accompagné d’un affaiblissement des objectifs de polarisation, les élus ont également proposé un modèle de développement moins radioconcentrique et promouvant une logique de proximité et de bassins de vie (Bonnin-Oliveira, 2013a49Bonnin-Oliveira S. (2013a). De la forme urbaine à la forme périurbaine durable : voyage au cœur de la planification toulousaine, dans Servain-Courant S, Demazière C, Verdelli L (dir.), Formes urbaines et développement durable, Coll. Actes des congrès nationaux des sociétés historiques et scientifiques, Éditions du CTHS, p. 15-28. ). Dans le cas du SCoT du Pays du Sud Toulousain, cette appropriation des principes d’articulation urbanisme-transport s’est ainsi traduite par un choix d’associer aux objectifs de densification autour des gares des orientations en faveur d’un aménagement de liaisons douces entre les gares, les centres-bourgs, les principaux équipements, et les zones d’activités, dans une logique de mise en relation de l’ensemble du territoire à l’offre ferroviaire.

Cependant, ce renouvellement des méthodes de planification présente certaines limites au regard des enjeux de coordination urbanisme-transport. En effet, les SCoT sont coproduits par les acteurs publics de l’aménagement mais ne sont pas co-construits avec les acteurs ferroviaires, alors même que leur contenu concerne directement la planification et la gestion du transport ferroviaire. Contrairement au monde des transports urbains où, à Toulouse, le plan de déplacement a été élaboré en lien étroit avec le SCoT central, la planification du transport ferroviaire et de l’aménagement à l’échelle métropolitaine relève encore de sphères distinctes, et cette faible association des acteurs ferroviaires aux processus de planification a plusieurs conséquences. Tout d’abord, les données relatives à l’offre et à l’usage du transport ferroviaire, mais également à la géographie du foncier ferroviaire, n’ont pas alimenté l’élaboration des documents, alors même qu’elles auraient pu nourrir le diagnostic territorial et l’identification des potentiels d’urbanisation autour des gares. Cette faible coopération peut également favoriser les décalages entre le contenu et la temporalité des politiques ferroviaires et d’aménagement. Enfin, le volet ferroviaire du SCoT central ne résulte pas d’un accord de la Région, ce qui rend sa réalisation très incertaine. En effet, si l’AOTU (Tisséo-SMTC) et les syndicats mixtes défendent l’opportunité de développer l’offre ferroviaire dans la métropole, la Région ne souhaite pas que ce développement se fasse au détriment de la desserte de l’ensemble du territoire régional. Cette non-association des acteurs ferroviaires aux processus de planification a alors alimenté certaines tensions existantes entre institutions, comme l’illustrent les propos d’un élu régional : « Les acteurs qui font le SCoT ne sont pas ceux qui exercent la compétence du TER. […] Très souvent, dans les discussions, le SCoT envisage, considère, les trains, considère… les lycées, etc. Mais il considère des compétences qui ne sont pas les siennes ! Un schéma ne sera jamais parfait mais, pour être un schéma acceptable, il faut qu’il associe mieux, en amont de toutes les décisions, un ensemble d’acteurs. » (maire de Portet-sur-Garonne, conseiller régional, mars 2011).

Ces tensions renvoient au caractère stratégique des SCoT qui sont, pour les syndicats mixtes, des instruments de gouvernance métropolitaine, de légitimation et d’action, utilisés dans des conflits et rapports de force entre institutions. Pour la Région, l’affichage d’objectifs forts en matière de densification urbaine autour des gares dans le SCoT central a ainsi été vu comme une stratégie du SMEAT pour « réclamer » la mise en place de services supplémentaires, selon les propos d’un chargé de mission (juillet 2012).

Toutefois, si le contenu des SCoT a entretenu certaines tensions entre institutions, celles-ci collaborent, de manière là aussi plus ou moins conflictuelle, autour de projets concrets (réaménagement de la gare de Matabiau, projet de ligne à grande vitesse, intermodalité, réflexions sur le tram-train, etc.). Le primat de formes de coopération par projet pose néanmoins la question de la stabilisation voire l’institutionnalisation d’un dialogue entre institutions pour assurer une certaine convergence des décisions prises en matière d’urbanisme et de transport ferroviaire à l’échelle métropolitaine. Sur ce point, l’InterSCoT semblait, au moment de l’enquête, offrir une scène de rencontre privilégiée entre ces institutions. La Région et la SNCF disposent d’une place dans cette instance politique et technique à travers la commission urbanisme-transport de l’InterSCoT, et leur association, en 2011, à la séance de restitution des études exploratoires de l’AUAT sur l’urbanisation autour des gares a été l’occasion pour ces acteurs ferroviaires de prendre connaissance de certains projets des collectivités, mais aussi de faire part de leurs visions des liens réseau-territoire, de leurs projets et de leurs contraintes en matière de développement du TER dans la métropole50Source : Notes de réunion, chargé de mission, direction régionale de Réseau ferré de France, décembre 2011..

Le changement des politiques et les projets locaux : la difficile concrétisation des orientations de la planification

Le renouveau du contenu et des outils de la planification pose enfin la question de ses effets sur les politiques et les projets d’aménagement locaux.

La mise en place de nouveaux outils de mise en œuvre et de suivi semble a priori favorable à un renforcement de l’articulation entre les SCoT, les PLU et les projets. La précision et l’opposabilité des SCoT permettent de renforcer leur valeur prescriptive, et la prise en main par les élus du suivi des PLU au sein des syndicats mixtes de SCoT permet également un meilleur contrôle de la cohérence entre les orientations des plans, comme le confirment plusieurs interlocuteurs : « Petit à petit, la culture rentre, les élus au SMEAT se mouillent et osent dire à leurs homologues : “ Non, là, ce que tu proposes dans ton PLU, ça va à l’encontre de ce qu’on essaie de porter dans le SCoT depuis 5 ans ”. […] Le SMEAT ne laisse pas passer n’importe quoi dans les PLU, il y a de vrais arbitrages politiques. » (directrice déplacement, AUAT, mars 2011).

Cependant, les effets de ce contrôle des syndicats mixtes sur le contenu des PLU restent difficiles à mesurer car les orientations des SCoT laissent une marge d’interprétation importante aux communes, comme le résume un élu : « Nous réduisons un peu la surface pour répondre au SMEAT mais nous essayons de ne pas hyperdensifier pour garder la caractéristique du village. […] Aujourd’hui, le SMEAT nous impose 10 à 15 logements à l’hectare. Si je veux moins, je ferai moins, je vous le dis tout de suite. » (adjoint à l’urbanisme, Le Fauga, mars 2011).

En outre, la mise en œuvre de projets urbains autour des gares se heurte aux contextes locaux : niveau d’offre ferroviaire, potentiels d’urbanisation, organisation spatiale héritée, besoins locaux, projet politique local, ressources disponibles, etc. Certaines communes considèrent, par exemple, que le niveau d’offre ferroviaire est insuffisant pour justifier une concentration du développement urbain autour des gares, tandis que d’autres pointent un décalage entre les cartes des SCoT et la réalité des potentiels urbains autour des gares. À Colomiers, des potentiels importants de densification urbaine ont ainsi été identifiés dans le SCoT à la place de zones naturelles protégées, tandis qu’à Muret, des pixels de densification ont été inscrits à l’endroit d’un cimetière. Si les SCoT actuels prennent mieux en compte les territoires grâce à la mobilisation de bases de données spatialisées précises et l’association des communes aux processus, l’ajustement des normes aux territoires semble pouvoir être affiné. Aux abords mêmes des gares, la mise en œuvre de projets de densification peut également être freinée par des logiques contradictoires d’amélioration de l’accès ou de préservation de terrains utiles à l’activité ferroviaire. La Région a ainsi engagé, depuis 2009, une politique volontariste de développement de parkings pour assurer un bon accès aux gares et élargir l’aire de chalandise du TER. Elle est également attentive à la préservation du foncier ferroviaire pour l’accueil des infrastructures nécessaires au fonctionnement du TER (atelier de maintenance des rames, aires de chantiers, etc.). Ces priorités peuvent entrer, sur certains sites, en contradiction avec les objectifs de valorisation urbaine aux abords des gares : « On est vigilant à ce que la valorisation du foncier ferroviaire par les entreprises ferroviaires – comme tout le monde, elles ont besoin de liquidités – ne pénalise pas le fonctionnement du ferroviaire et son développement. » (chargé de mission, direction transport, Région Midi-Pyrénées, juillet 2012).

La mise en œuvre des objectifs des SCoT en matière de densification autour des gares pose enfin la question des capacités des acteurs publics à engager de tels projets. Sur ce point, les intercommunalités et communes de l’aire urbaine ne disposent pas des mêmes moyens. Si, sur le territoire du SCoT central, les intercommunalités, en particulier Toulouse Métropole, disposent de compétences et d’outils importants pour concrétiser de tels projets, c’est moins le cas dans les SCoT périurbains. Face aux objectifs d’urbanisation autour des gares, les communes périurbaines sont plus démunies, et peu de dispositifs sont mis en œuvre pour les accompagner dans de tels projets. Alors que dans d’autres métropoles (Nantes, Lyon), les syndicats mixtes déploient des outils opérationnels d’accompagnement des communes périurbaines pour réaliser des études urbaines, définir un projet d’aménagement ou maîtriser le foncier, à Toulouse, les syndicats mixtes du périurbain mettent rarement en place de tels dispositifs. S’ils aident, parfois, les communes à réfléchir aux possibilités d’urbanisation ou à l’amélioration des accès en modes doux aux gares, dans la plupart cas, seule la Région appuie financièrement ces communes pour l’aménagement de parkings autour des gares.

Conclusion

Le cas toulousain est riche d’enseignements pour comprendre le rôle de la planification métropolitaine dans la coordination des politiques d’urbanisme et de transport ferroviaire régional. Les années 2000 marquent un renouveau de la planification territoriale à Toulouse, tant en termes de contenu (maîtrise du développement urbain, densification, identification du rail comme un levier de structuration de la métropole), que de méthode (élargissement des périmètres de planification, création de nouvelles instances d’élaboration et de suivi des SCoT, renforcement de l’association des élus, etc.). Ces changements s’expliquent par le renouveau du cadre législatif national engagé par les lois SRU et ENE mais également par des enjeux locaux. L’ampleur de la périurbanisation, l’attractivité de la métropole comme les difficultés croissantes en matière de déplacement ont placé les enjeux de maîtrise de l’étalement urbain et de report modal au centre des politiques métropolitaines et ont conduit à repenser les liens entre urbanisme et transport ainsi que le cadre de gouvernance et de planification de la métropole. Ce renouveau de la planification territoriale et des structures institutionnelles métropolitaines a alors permis de dépasser certaines des limites des exercices de planification précédents : coopérations centre-périphérie, renforcement des articulations plans-projet, apprentissages collectifs des normes de la planification, etc. Ce renouveau a surtout conduit à une politisation de la planification territoriale, faisant de celle-ci un moment et un outil clé de l’action publique métropolitaine.

L’enquête pointe cependant certaines limites de ce renouvellement du contenu et des pratiques de planification sur la coordination des politiques de transport ferroviaire et d’aménagement. Les objectifs des SCoT font débat, les acteurs ferroviaires sont peu associés aux processus, et peu d’outils sont mis en place pour aider les communes à mettre en œuvre des projets urbains autour des gares. En outre, certains sujets restent impensés comme les effets de l’amélioration de l’offre ferroviaire sur le renforcement de la périurbanisation, le devenir des territoires dont le développement est restreint, l’opportunité d’améliorer la coopération (financière) entre autorités organisatrices, ou encore la nécessité de renforcer les solidarités territoriales entre l’agglomération centrale et les couronnes périurbaines pour réduire les déséquilibres constatés concernant les capacités des acteurs publics à agir sur le développement urbain et les déplacements.

Ainsi, le renforcement des exigences législatives et l’évolution des objectifs de la planification, d’une part, et la politisation et la territorialisation des exercices de planification, d’autre part, semblent renforcer les capacités de la planification territoriale à être vecteur d’un changement dans l’action publique en matière de coordination urbanisme-transport. Cependant, l’exemple toulousain montre que la concrétisation de ce changement dépendra, à plus long terme, de la capacité des acteurs publics à adapter le contenu, les méthodes et les outils de planification actuels à l’ampleur des défis actuels en matière de régulation du développement urbain et de la mobilité dans les métropoles.

Notes   [ + ]

1. juliettemaulat@gmail.com
2. Desjardins X, Leroux B. (2007). Les Schémas de cohérence territoriale : des recettes du développement durable au bricolage territorial, Flux, n° 69, p. 6-20.
3. Gallez C, Maskim HN. (2007). À quoi sert la planification urbaine ? Regards croisés sur la planification urbanisme-transport à Strasbourg et à Genève, Flux, n° 69, p. 49-62.
4. Faludi A. (2000). The Performance of Spatial Planning, Planning Practice and Research, n° 15 (4), p. 299-318.
5. Motte, A. (2006). La notion de planification stratégique spatialisée en Europe (1995-2005), PUCA, 90 p.
6. Healey, P. (1998). Collaborative Planning in a Stakeholder Society. The Town Planning Review, n° 69, p. 1-21.
7. Innes J. (1995). Planning Theory’s Emerging Paradigm: Communicative Action and Interactive Practice, Journal of Planning Education and Research, n° 14, p. 183-189.
8. Douay N. (2013). La planification urbaine française : théories, normes juridiques et défis pour la pratique, L’Information géographique, vol. 3, n° 77, p. 45-70.
9. Gallez C, Maskim HN. (2007), op. cit.
10. Zepf M, Andres L. (2013). Vers de nouvelles articulations entre plan territorial, plan d’urbanisme et projets urbains, Géocarrefour, vol. 87 (2), p. 71-73.
11. Kaufmann V, Sager F, Ferrari, Joyce D. (2003). Coordonner transports et urbanisme, Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes, 220 p.
12. Gallez C, Guerrinha C, Kaufmann V et al. (2010). Mythes et pratiques de la coordination urbanisme-transport : regards croisés sur quatre agglomérations suisses et françaises, INRETS, vol. 281.
13. Desjardins X, Leroux B. (2007). op. cit.
14. Douay N, Roy-Baillargeon O. (2015). Le Transit-Oriented Development (TOD), vecteur ou mirage des transformations de la planification et de la gouvernance métropolitaines du Grand Montréal ?, Flux, n° 101(2), p. 29‑41.
15. Nessi H, Delpirou A. (2009). Les politiques de « développement urbain durable » face aux héritages territoriaux. Regards romains sur la coordination transport/urbanisme, Flux, n° 75, p. 69-79.
16. Desjardins X, Douay N, Gagnière V. (2013). Évolution des schémas, permanence des tracés : la planification de la région parisienne au prisme des réseaux ferroviaires, Géocarrefour, vol. 87 (2), p. 209-224.
17. Grillet-Aubert A (dir.). (2015). La desserte ferroviaire des territoires périurbains. Construire la ville autour des gares (Bruxelles/Milan/Paris/Washington). Éditions Recherches, 351 p.
18. Pour illustration, le Centre d’Études et d’Expertise sur les Risques, l’Environnement, la Mobilité et l’Aménagement (CEREMA) mais également les Agences d’Urbanisme ont mené, ces dernières années, de nombreux travaux sur l’urbanisation autour des gares. Pour un recensement de ces études, voir Maulat, 2014.
19. Maulat J. (2014). « Coordonner urbanisme et transport ferroviaire régional : le modèle à l’épreuve des pratiques. Étude croisée des métropoles de Toulouse et Nantes », thèse de l’université Paris-I, 564 p.
20. Les documents mobilisés sont de différentes natures : travaux préparatoires aux SCoT, comptes-rendus de débats, avis des personnes publiques associées aux SCoT, avis des syndicats mixtes sur les PLU, guides pour la mise en œuvre des SCoT.
21. Les entretiens ont été menés auprès des services des syndicats mixtes, des intercommunalités, de l’Agence d’urbanisme, des services déconcentrés de l’État, des services et élus de 19 communes ayant une gare, dont certains sont représentants dans les instances de planification, des services et élus de la Région et des agents des entités de la SNCF.
22. Bonnin-Oliveira S. (2013b). La fin des périphéries urbaines, Espaces temps. [En ligne] : http://www.espacestemps.net/articles/la-fin-des-peripheries-urbaines/ (consulté le 1er octobre 2015).
23. Tisséo-SMTC et AUAT. (2009). Observatoire du PDU de l’agglomération toulousaine approuvé en 2001. Évaluation 2001-2007, 54 p.
24. Joudran G. (2003). Transports, planification et gouvernance urbaine : étude comparée de l’aire toulousaine et de la conurbation Nice Côte d’azur, L’Harmattan, 318 p.
25. Marconis R. (2011). Toulouse, territoires du tramway : quand les transports repensent l’agglomération, Privat, 140 p.
26. Jaillet MC, Estèbe P. (1999). L’agglomération toulousaine a-t-elle jamais été moderne ? Les formes du pouvoir local à l’épreuve des mutations urbaines, Sud-Ouest européen, n° 4, p. 62-85.
27. Guerrinha C. (2008). « La gouvernance des régions urbaines. L’exemple des politiques de déplacements à Grenoble et Toulouse », thèse de doctorat, université Paris-Est, 645 p.
28. Jalabert G. (1995). Toulouse – Métropole incomplète, Économica, 202 p.
29. À cette date, le SDAT de 1998 couvre 63 communes, tandis que l’aire urbaine de 1999 est composée de 342 communes.
30. L’InterSCoT réunit les syndicats chargés des quatre SCoT et associe également l’État, la Région et le Département, et différentes institutions publiques : l’AOTU, les chambres consulaires, les universités, le conseil économique et social de Midi-Pyrénées, les conseils de développement, des professionnels de l’aménagement et des transports.
31. Lefèvre P, Bonnin-Oliveira S. (2011). Expertise et planification territoriale dans l’agglomération toulousaine : les recompositions centre-périphérie à l’œuvre, Sud-Ouest européen, n° 31 (juin), p. 127-139.
32. Le SCoT central est actuellement en cours de révision pour prendre en compte les exigences des lois ENE et ALUR.
33. L’offre et la fréquentation ont été multipliées par 3 entre 2004 et 2012 dans l’aire urbaine (source : Région Midi-Pyrénées).
34. Avec le Plan Rail, la Région a investi 400 millions d’euros dans l’infrastructure ferroviaire à l’échelle régionale entre 2007 et 2013.
35. En 2014, en Midi-Pyrénées, cinq réseaux sont équipés du système billettique Pastel : le réseau TER, le réseau routier régional, le réseau du Conseil général de Haute-Garonne et du Conseil général du Tarn, le réseau de bus d’Albi et le réseau de Tisséo.
36. Ils ne sont pas opposables au tiers.
37. SMEAT, AUAT, 2013. Le Schéma de cohérence territoriale de la Grande agglomération toulousaine – Document d’orientation générale, 118 p.
38. Un pixel correspond à un site de 9 hectares à urbaniser, à un usage (logement, activités ou mixte) et à une densité brute « recommandée » qui dépend de la localisation du site par rapport aux axes de transport en commun et aux centralités existantes. Ces pixels sont posés soit sur des fonciers non bâtis dans des zones ouvertes à l’urbanisation, soit sur des fonciers situés dans des zones d’urbanisation futures (AU), soit sur des zones encore non ouvertes à l’urbanisation dans les PLU.
39. 40 logements par hectare dans un rayon de 600 mètres autour des gares.
40. Lefèvre P. et Bonin S. (2011), op. cit.
41. AUAT, 2004, Formes et densités, Toulouse, 116 p.
42. AUAT, 2010, Gares et pôles d’échanges : développer des quartiers qui favorisent un accès en modes doux, Atelier n° 6, 8 p.
43. Loubet, L. (2012). L’apprentissage de la coopération intercommunale : modalités et instruments, L’Espace politique, n° 18. [En ligne] : https://espacepolitique.revues.org/2454 (consulté le 1er octobre 2015).
44. La Région est membre associé de l’InterSCoT. Ses élus participent au comité de pilotage et les services de la Région au comité technique de l’InterSCoT.
45. Le SMEAT regroupe 117 communes. Chaque intercommunalité élit des représentants dont le nombre est fonction du poids démographique. Les représentants siègent au comité syndical qui élit le bureau composé de 15 personnes au maximum, dont le président et plusieurs vice-présidents. Le comité syndical délibère et rend l’avis sur les PLU, en fonction des propositions du groupe de suivi des PLU.
46. Syndicat mixte du Pays Sud Toulousain. (2011). Charte architecturale et paysagère, 83 p.; Syndicat mixte du Pays Sud Toulousain. (2012). Guide de prise en compte du SCoT et des politiques territoriales dans les documents d’urbanisme communaux, 60 p.
47. Maulat J. (2015). Contractualiser pour coordonner urbanisme et transport ? Regards croisés sur quatre expériences de contrats d’axes ferroviaires, Flux, n° 101-102, p. 82-98.
48. Desjardins X, Leroux B. (2007), op. cit.
49. Bonnin-Oliveira S. (2013a). De la forme urbaine à la forme périurbaine durable : voyage au cœur de la planification toulousaine, dans Servain-Courant S, Demazière C, Verdelli L (dir.), Formes urbaines et développement durable, Coll. Actes des congrès nationaux des sociétés historiques et scientifiques, Éditions du CTHS, p. 15-28.
50. Source : Notes de réunion, chargé de mission, direction régionale de Réseau ferré de France, décembre 2011.