Développement et protection, quel(s) arbitrage(s) dans la planification métropolitaine de Marseille et de Nantes ? La délicate gestion du foncier des zones d’activité économique

Pour citer cet article : Nicolas Douay - Université Paris-Diderot, UMR Géographie-Cités Fabien Nadou - École de Management de Normandie, UMR CITERES "Développement et protection, quel(s) arbitrage(s) dans la planification métropolitaine de Marseille et de Nantes ? La délicate gestion du foncier des zones d’activité économique" Riurba 2016/Numéro 2 URL : http://riurba.net/Revue/developpement-et-protection-quels-arbitrages-dans-la-planification-metropolitaine-de-marseille-et-de-nantes-la-delicate-gestion-du-foncier-des-zones-dactivite-economique/ DOI : Date d'impression : 19 juillet 2016

Development and protection, what arbitration in the metropolitan planning of Marseille and Nantes?
The tricky land management of business parks

Nicolas DOUAY1nicolas.douay@gmail.com
(Université Paris-Diderot, UMR Géographie-Cités)

Fabien NADOU2f.nadouV2@gmail.com
(École de Management de Normandie, UMR CITERES)

Résumé – Les grandes agglomérations françaises, structurées en intercommunalités de projet, ont vu leurs compétences et leurs pratiques d’aménagement de l’espace évoluer et croître depuis le début des années 2000 avec la loi SRU, puis suite au Grenelle 2 de l’environnement (2010). Les enjeux du développement territorial durable sont désormais plus exposés et débattus. Cet article vise à mettre en évidence les enjeux de l’étalement du développement économique au sein des démarches de planification stratégique spatialisée dans les régions urbaines de Nantes et de Marseille. Plus spécifiquement, il est question de l’aménagement des zones d’activité économique dans l’élaboration des Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) de Marseille-Provence-Métropole et de Nantes-Saint-Nazaire.

Mots-clés : viabilité, planification stratégique spatialisée, schémas de cohérence territoriale, régions urbaines, Marseille-Provence-Métropole, Nantes-Saint-Nazaire.

Abstract – Major French cities, structured into intermunicipal institutions, saw their competences and spatial policies developed since the early 2000s with the laws SRU and following by the Grenelle 2 of environment (2010). This article aims to highlight the similarities / differences and innovations / persistence, observed in the articulation of issues of economic development and environmental protection in strategic spatial planning practices. More specifically, it is a question of territorial coherence schemes (SCoT) of Marseille Provence Métropole and Nantes Saint-Nazaire.

Keywords: viability, strategic spatial planning, territorial coherence schemes, city-regions, Marseille-Provence-Métropole, Nantes-Saint-Nazaire.

Vue aérienne du site Eurocopter-Daher de la zone d'activités des Florides à Marignane

Photo 1. Vue aérienne du site Eurocopter-Daher de la zone d’activités des Florides à Marignane
(Cliché : Patrick PENNA-Eurocopter/DR3http://destimed.fr/Marignane-le-Technoparc-des).

La Planification Stratégique Spatialisée (PSS) (Healey, 19974Healey P. (1997). The Revival of Strategic Planning in Europe, dans Healey P et al., Making Strategic Plans, Londres, UCL Press. ; Motte, 20065Motte A. (2006). La notion de planification stratégique spatialisée en Europe (Strategic Spatial Planning) (1995-2005), Paris, PUCA.) effectue un retour marquant dans les débats théoriques et sur les agendas politiques. En France, la législation a beaucoup évolué depuis les années 2000 (loi SRU, Grenelle 1 et 2). Du point de vue de la substance des politiques territoriales, il faut noter l’émergence du développement durable comme nouveau référentiel pour les acteurs nationaux et locaux. Ce nouveau mot d’ordre vient reformuler le débat récurrent du Code de l’urbanisme qui invite les acteurs locaux à définir un équilibre entre développement (urbain et économique, notamment) et protection des espaces naturels et agricoles dans l’élaboration des documents de planification6Cette référence se trouve dans les articles introductifs (L 110 et L 121) mais aussi dans les articles traitant des Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) et Plans Locaux d’Urbanisme (PLU).. Cette articulation qui, concrètement, renvoie souvent à un arbitrage entre économie et environnement, appelée aussi « viabilité », amène à s’interroger sur les différentes relations entre les piliers du développement durable (Mancébo, 20097Mancébo F. (2009). Des développements durables. Quel référentiel pour les politiques publiques de développement durable en Europe ?, Cybergeo, article 438, mis en ligne le 10 février 2009 : http://cybergeo.revues.org/21987).

Dans les très grandes agglomérations, les dynamiques spatiales de l’économie (Benko, 19908Benko G. (1990). La dynamique spatiale de l’économie contemporaine, La Garenne-Colombes, Éditions de l’Espace Européen, 396 p.) et les pressions sociodémographiques qui y sont liées font peser sur les espaces naturels et agricoles des contraintes importantes, dont les acteurs territoriaux, en particulier ceux en charge de la planification, doivent se saisir au regard des injonctions de durabilité. Sous le prisme du développement territorial durable (Godard, 19979Godard O. (1997). La démarche de développement durable à l’échelle des régions urbaines, Pouvoirs locaux, n° 34, p. 34-38. ; Zuindeau, 201010Zuindeau B (dir.). (2010). Développement durable et territoires, Lille, Presses universitaires du Septentrion, nouvelle édition. ; Carrière et al., 201311Carrière JP et al. (2013). La mise en œuvre du développement territorial durable : déclinaisons franco-roumaines, Paris, L’Harmattan. ), notre analyse porte sur la planification du développement économique, interrogée au regard de l’étalement urbain observé dans les régions urbaines de Marseille-Aix et de Nantes-Saint-Nazaire.

Observant les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) comme processus potentiel d’arbitrage entre économie et environnement ou, en d’autres termes, entre protection et développement, notre problématique porte sur la conciliation des objectifs contradictoires de croissance et de viabilité (Fagnard et Hamaide, 201212Fagnard JF, Hamaide B. (2012). Environnement et développement économique. Introduction, Reflets et perspectives de la vie économique, n° 4, tome LI, De Boeck, p. 5-8.) dans les exercices de PSS. Elle s’appuie sur deux positions fondamentales. La première concerne la dynamique des territoires européens, qui est étroitement liée depuis plusieurs siècles aux évolutions de l’économie et qui a des dimensions spatiales fortes. La croissance économique étant largement assise sur l’exploitation de ressources naturelles non renouvelables et produisant des externalités environnementales, on peut penser que l’épuisement de ce modèle impactera fortement les formes d’urbanisation. D’un autre côté, compte-tenu de la forte autonomie de l’économie vis-à-vis du territoire, il ne faut pas surestimer la capacité des pouvoirs publics locaux à (ré)orienter spatialement le développement économique. Les outils de l’aménagement, qu’ils soient cognitifs ou opérationnels (zonages, cartographies, projections temporelles, réalisation d’espaces d’activités…) existent depuis longtemps, mais rencontrent des limites fortes (Novarina, 200313Novarina G. (2003). Plan et projet. L’urbanisme en France et en Italie, Paris, Anthropos-Économica. ; Hebbert, 200614Hebbert M. (2006). Town planning versus Urbanismo, Planning Perspectives, vol. 21, p. 233-252.). La contribution des activités économiques aux transformations des territoires (paysages, activités, mobilités, etc.) est relativement peu étudiée par les chercheurs. L’étalement urbain est très souvent analysé à travers les logiques de localisation résidentielle, beaucoup moins du fait de la localisation d’activités économiques et productives (Demazière, 201215Demazière C. (2012). Problématique de la recherche : de l’ « étalement économique » au potentiel de la planification stratégique spatialisée pour la viabilité des régions urbaines, dans Demazière C (dir.), Viabilité de l’économie productive des régions urbaines : investigation à partir de la planification stratégique. Une comparaison entre la France et l’Angleterre, université de Tours, Rapport PUCA, p. 18-70.).

L’objectif de cet article est d’appréhender les contraintes environnementales dans les objectifs de développement économique, notamment l’enjeu de l’artificialisation des sols qui peut être causée par des projets de Zones d’Activités (ZA). Même si, en général, on observe dans les grandes agglomérations que la majeure partie des emplois et des activités se situent hors ZA, ce type de projet cristallise, selon nous, les problématiques de l’étalement économique. Les ZA représentent un outil très utilisé des politiques économiques locales depuis les débuts de la décentralisation, et symbolisent la concurrence entre territoires.

Notre hypothèse centrale est que cette notion de viabilité fait peser deux injonctions contradictoires dans la pratique de la planification, mais que face à cet arbitrage entre protection et développement, les acteurs locaux se positionnent presque toujours en faveur de la création de foncier à destination économique.

Issu d’une recherche interdisciplinaire menée pour le PUCA16Projet « Viabilité de l’économie productive des régions urbaines : investigation à partir de la planification stratégique en France et en Angleterre » pour le Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA)., cet article se base en partie sur un travail de terrain effectué entre 2011 et 2013, une vingtaine d’entretiens auprès de responsables politiques et techniques (services de l’État, intercommunalités et CCI)17Les responsables des SCoT, de la planification des intercommunalités et des services aménagement des CCI ont été interrogés selon une grille d’entretien prédéfinie dans les modalités et la méthodologie générale du programme de recherche. Des compléments d’informations issus de recherches antérieures ou parallèles, menées par des membres de l’équipe de recherche sur ces mêmes territoires, ont pu alimenter également l’analyse. et une analyse textuelle des documents de planification (SCoT, Plan Local d’Urbanisme (PLU) et Directive Territoriale d’Aménagement (DTA)). Les entretiens ont permis de caractériser le contexte institutionnel, le projet de territoire et l’état de la planification dans les domaines économiques et environnementaux. Un traitement analytique a également été effectué en fonction de deux points spécifiques : d’une part, les discours, faits et réalités en matière de politiques de développement durable, concernant la localisation des activités économiques ; d’autre part, les contradictions, convergences et divergences au sujet de l’articulation entre exercice de planification et logiques de localisation des activités économiques, selon les territoires et selon les acteurs de Marseille-Provence-Métropole (MPM) et de Nantes-Métropole (NM). Les stratégies spatialisées de développement économique répondent aux configurations variées des coopérations et planifications métropolitaines qui se mettent en place dans ces deux régions urbaines. Les résultats observés dans ces territoires interrogent sur leur capacité à développer, temporellement et spatialement, un dialogue et des apprentissages collectifs, mais aussi des projets d’aménagement à vocation économique source de viabilité.

Les dynamiques métropolitaines marseillaise et nantaise

Les aires urbaines de Marseille/Aix-en-Provence, Nantes et Saint-Nazaire, connaissent un fort dynamisme socio-économique18Par exemple, entre 1993 et 2009, l’évolution de l’emploi salarié privé par rapport à la moyenne nationale a été respectivement de +13 % pour Marseille et de + 27 % pour Nantes (Serrano J, Vianey G. (2012). Consommation d’espace agricole et relations entre acteurs privés et publics : un management en faveur de l’artificialisation, Norois, n° 221, p. 111-124). . Cette croissance n’est pas sans affecter l’organisation et la gestion spatiale des activités qui y sont liées, particulièrement l’étalement urbain.

La région urbaine nantaise se caractérise par un fort contraste urbain-rural et un système bipolaire qui tend à s’unifier ; ainsi, depuis 2014, les aires urbaines de Nantes et de Saint-Nazaire sont contiguës. Cet ensemble métropolitain est réuni dans un même SCoT, ce qui est plutôt rare en France à cette échelle. L’ensemble Marseille-Aix est marqué par une forme urbaine polycentrique et un décalage entre une vive croissance économique et une construction intercommunale lente et laborieuse (Da Silva et al., 200719Da Silva J, Douay N, Motte A. (2007). La genèse d’un projet métropolitain improbable : Marseille-Aix, dans Motte A (dir.), Les agglomérations françaises face aux défis métropolitains, Paris, Anthropos-Économica. ; Douay, 2013a20Douay N. (2013a). Aix-Marseille-Provence : accouchement d’une métropole dans la douleur, Métropolitiques, 18 décembre. [En ligne] : http://www.metropolitiques.eu/Aix-Marseille-Provence.html). Ces deux grands territoires ont fait l’objet d’une Directive Territoriale d’Aménagement (DTA).

Différents contextes et rythmes de planification

En matière de planification spatiale, le SCoT constitue le document pivot du système de planification territoriale (Douay, 2013b21Douay N. (2013b). La planification urbaine française : théories, normes juridiques et défis pour la pratique, L’information géographique, vol. 77, p. 45-70. ; Lerousseau et Manson, 201222Lerousseau N, Manson C. (2012). Le système français de planification et son évolution du fait de l’introduction du développement durable, dans Demazière C (dir.), Viabilité de l’économie productive des régions urbaines : investigation à partir de la planification stratégique. Une comparaison entre la France et l’Angleterre, Rapport PUCA, université de Tours, p. 71-93.). Il est souvent au cœur de l’apprentissage de la coopération intercommunale (intercommunautaire dans le cadre d’un syndicat mixte). Par la suite, les orientations du schéma sont mises en œuvre dans le cadre d’un Plan Local d’Urbanisme qui tend de plus en plus souvent à être intercommunal (PLUi). Mais quelle est la capacité du SCoT à réduire l’impact environnemental de l’étalement des activités économiques ? Ce document d’urbanisme a notamment pour vocation de traiter la localisation des activités économiques avec une spatialisation de ses enjeux, particulièrement à l’aide d’éléments cartographiques (Baudet et al., 201123Baudet S et al. (2011). La contribution des SCoT aux enjeux de développement économique des territoires, états des lieux et perspectives, Note de recherche d’ETD-CERTU, septembre 2011, 40 p.). Ainsi, l’élaboration du SCoT apparaît comme l’occasion de régulations et d’arbitrages des conflits entre enjeux de développement économique et de limitation de l’étalement urbain par la protection des espaces naturels et agricoles.

Les processus d’élaboration et de mise en œuvre des SCoT à Marseille et à Nantes ont connu des rythmes différents (figure 1). À Nantes, le SCoT a été élaboré durant les quatre années qui ont suivi le décret d’application (2003) de la loi (Devisme, 200924Devisme L (dir.). (2009). Nantes, petite et grande fabrique urbaine, Marseille, Parenthèses.). À Marseille, l’élaboration du SCoT démarre en 2005 et, dès 2006, le diagnostic est adopté. La démarche s’arrête en 2008, à la suite des élections municipales qui amènent un changement à la tête de MPM. Un nouveau leadership partagé entre la gauche et la droite permet le redémarrage du processus en 2010, suivi même d’une accélération en 2011 et 2012 afin d’éviter de tomber sous l’application du Grenelle 2 (plus contraignant). Ainsi, le SCoT est adopté le 29 juin 2012, soit deux jours avant l’application de la loi.

Processus d’élaboration des SCoT de Marseille-Provence-Métropole et de Nantes-Saint-Nazaire

Figure 1. Processus d’élaboration des SCoT de Marseille-Provence-Métropole et de Nantes-Saint-Nazaire.

Les différences tiennent aussi aux échelles et périmètres institutionnels des structures porteuses. Du fait du nombre d’Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) qui participent au SCoT, les modes de coordination et de gouvernance sont variés. Celui de MPM est à l’échelle de l’EPCI25Conformément aux lois Maptam et NOTRe, la création de la Métropole Aix-Marseille-Provence au 01/01/2016 a entraîné la fusion des anciens EPCI. MPM est donc maintenant un « conseil de territoire », mais l’article portant sur une période antérieure, nous gardons l’appellation EPCI pour plus de simplicité dans la lecture., donc en décalage certain avec la DTA (échelle départementale). De son côté, le SCoT de Nantes-St-Nazaire s’attache à relier les deux agglomérations motrices de la Loire-Atlantique par la rive Nord de l’estuaire de la Loire, périmètre certes plus restreint que celui de la DTA mais s’en inspirant.

Ces périmètres (figures 2 et 3) montrent à quel point les constructions politiques influencent les pourtours de territoires de projet. Le périmètre du SCoT de MPM montre les difficultés d’un dialogue à l’échelle de l’aire métropolitaine. À Nantes, on constate l’influence forte des affinités politiques où les EPCI sont souvent dirigés par des élus de mêmes partis politiques.

SCoT de Nantes-St-Nazaire, un ensemble intercommunautaire regroupant la quasi-totalité de l’aire métropolitaine
Figure 2. Le SCoT de Nantes-St-Nazaire, un ensemble intercommunautaire regroupant la quasi-totalité de l’aire métropolitaine (source : IGN. Réalisation : Ludovic Chalonge, UMR Géographie-Cités).

 

SCoT de Marseille-Provence-Métropole, un ensemble communautaire regroupant le centre de l’aire métropolitaine
Figure 3. Le SCoT de Marseille-Provence-Métropole, un ensemble communautaire regroupant le centre de l’aire métropolitaine (source : IGN. Réalisation : Ludovic Chalonge, UMR Géographie-Cités).

Les politiques intercommunales en matière de développement de zones d’activité économique

Les intercommunalités « de projet » se sont parfois constituées pour mettre en place une taxe professionnelle unique. Dans ce contexte, l’attraction d’entreprises exacerbait les concurrences territoriales entre EPCI, par l’intermédiaire des projets de ZA. Au sein d’un même espace métropolitain, les EPCI centraux et périurbains ont souvent des intérêts opposés. Les seuls EPCI à avoir une stratégie de développement économique qui repose véritablement sur une diversification des secteurs d’activité, avec une prédominance importante du tertiaire, sont au centre (Nadou, 201326Nadou F. (2013). « Intermédiation territoriale et spatialisation des activités économiques. Cohérences et contradictions de l’action publique locale. Investigation par la planification stratégique », thèse de doctorat en aménagement-urbanisme, université François-Rabelais de Tours.). Mais l’effet taille joue : plus les territoires concentrent de population, d’emplois et de fonctions, plus les EPCI correspondant semblent à même de mener des projets de développement de ZA économique complexes à l’intérieur du tissu urbain (tableau 1).

tableau1
Tableau 1. Profil de spatialisation des projets de zones d’activité des EPCI centraux
(source : Demazière et al., 201227 Demazière C. (2012), op. cit. ; CCI 13, « Zoom Eco », mars 2011).

Ainsi, à Marseille et à Nantes, se développent des grands projets urbains avec une forte dimension économique, au cœur de la ville : Euroméditerranée (480 ha, phases 1 et 2) et l’Ile de Nantes (350 ha). Ces projets mêlent des opérations de réhabilitation d’espaces dégradés ou de friches industrielles avec la création de logements et de bureaux, présentés ainsi comme contribuant à hisser le territoire au rang de métropole européenne dynamique.

Les EPCI centres pratiquent souvent un équilibre entre projets au centre et nouvelles ZA en périphérie. Le cas de MPM est significatif de ce point de vue. Il y a répartition entre grands secteurs de son territoire : Euroméditerranée au centre et deux grands projets de ZA (Les Florides à Marignane et Athélia à La Ciotat). Cela s’explique par le fait que les aires métropolitaines connaissent un développement conséquent d’activités en recherche d’une localisation centrale (services supérieurs), tandis que les agglomérations de taille intermédiaire connaissent plus une croissance et une déconcentration d’activités comme le commerce de gros ou de détail, ou encore les services opérationnels. Le positionnement politique des élus importe peu, de droite ou de gauche, ils se placent essentiellement dans une optique de concurrence des territoires, entre les grandes agglomérations (Demazière, 200728Demazière C. (2007). L’attractivité et la compétitivité territoriale, dans Motte A (dir.), Les agglomérations françaises face aux défis métropolitains, Paris, Anthropos-Économica.), mais aussi au sein d’un même grand territoire.

Ces politiques de développement de ZA peuvent être classées selon qu’il s’agisse, soit du « positionnement concurrentiel territorial » (par rapport aux autres territoires, notamment voisins), soit du « comportement stratégique », illustrant l’attitude adoptée pour évoluer sur le « marché des territoires » (Colletis et al., 199929Colletis G et al. (1999). Construction territoriale et dynamiques productives, Sciences de la société, vol. 48, p. 25-47.) ou « marché territorial » (Nadou, 201330Nadou F. (2013), op. cit.). Les stratégies des EPCI périurbains versus EPCI centraux structurent la conduite des typologies, considérant que c’est bien en réaction ou par anticipation et par rapport aux territoires appartenant au même « marché » territorial qu’elles vont s’élaborer31N’ignorons pas les stratégies qui se construisent en rapport avec d’autres échelles spatiales, en réponse au « marché » international, dès lors que tous les territoires sont placés dans une compétition multi-échelle. Mais dans le cadre de cette recherche, ce sont les relations entre acteurs d’un même territoire (région urbaine) qui nous intéressent..

Au sein d’une région urbaine, la stratégie offensive est l’apanage de l’EPCI centre, axée sur un marketing territorial agressif ayant pour but de convaincre les cibles (entre autres, investisseurs et entreprises) d’une entrée efficace de l’action publique locale dans les évolutions imposées par l’économie contemporaine (Halbert, 201332Halbert L. (2013). Les deux options métropolitaines des politiques de développement territorial, Annales de géographie, vol. 1, n° 689, p. 108-121.). Cette stratégie vise à conforter une place de leader (Halbert, 201033Halbert L. (2010). L’avantage métropolitain, Presses universitaires de France, série « La ville en débat ».) sur la scène régionale, nationale, voire européenne. À ce titre, MPM et Nantes-Métropole disposent de services de développement économique conséquents. Les EPCI périurbains s’insèrent quant à eux dans un marché immobilier et d’emploi local qui est largement dominé par le pôle urbain central. Inspiré des travaux sur le marketing des villes (Noisette et Vallérugo, 201034Noisette P, Vallérugo F. (2010). Un monde de villes : le marketing des territoires durables, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube.), notamment en termes d’approche de segmentation du marché, le positionnement concurrentiel des territoires observés est ici classé selon ces principes. Ce positionnement concurrentiel n’est pas sans incidence sur la planification et l’usage du foncier économique disponible et/ou commercialisé par chaque EPCI, poussant de toutes les manières à une consommation, certes plus ou moins active, de celui-ci. Dans notre observation, les stratégies sont définies en rapport à celle de l’EPCI centre (tableau 2).

Typologies des aires urbaines fonctionnelles

Tableau 2. Caractérisation des stratégies de développement économique (source : Nadou, 201335Nadou F. (2013), op. cit.).

Un EPCI périurbain peut avoir une action « opportuniste », en se contentant d’ouvrir des ZA, espérant concurrencer le centre en captant le « trop-plein » des implantations. Une autre stratégie est de type « différencié » ou « complémentaire », afin d’attirer des activités économiques sur des segments de marchés spécifiques ou « innovants » par rapport à l’EPCI centre. Ces deux stratégies dépendent de la capacité et de la volonté de l’EPCI à susciter un développement plus qualitatif. C’est le cas au Cœur d’Estuaire à Nantes, qui se positionne sur les niches des « éco-activités » avec l’ouverture de zones spécifiquement dédiées à la « croissance verte ». C’est aussi le cas du Pays d’Aix qui se positionne sur des secteurs de haute valeur ajoutée. Finalement, tous les EPCI se positionnent en faveur du développement de nouvelles zones d’activités. Ceci pose la question des réserves foncières et des éventuelles protections quant à leur développement.

Les politiques intercommunales en matière de protection des espaces naturels et agricoles

Dans les deux métropoles, les entretiens et la consultation des documents de communication ou de planification révèlent que les problématiques liées à la lutte contre l’étalement urbain et économique sont aujourd’hui une composante intégrée de la conception que se font (doivent se faire) les acteurs territoriaux. La transposition dans le droit français de directives européennes, mais aussi la législation issue du Grenelle de l’environnement, qui va parfois plus loin que la règle communautaire (introduction d’objectifs chiffrés36Les démarches issues des Plans Climat Énergie Territoriaux (PCET) font apparaître des objectifs chiffrés, notamment en matière de lutte contre la pollution atmosphérique et de réduction des émissions de CO2.), ont engendré une inflation de la réglementation en matière de protection des espaces naturels et agricoles. Si l’imprégnation de ces enjeux dans le discours des techniciens est indéniable, la reprise de ce discours par les élus, et donc la prise en compte effective de la rareté du foncier dans les politiques conduites, est très variable suivant les EPCI (Serrano et al., 201437Serrano J et al. (2014). La planification stratégique spatialisée contribue-t-elle à la durabilité territoriale ? La limitation des consommations foncières dans les schémas de cohérence territoriale à Marseille-Aix, Nantes-Saint-Nazaire, Rennes et Tours », Développement durable et territoires, vol. 5, n° 2, [En ligne] : http://developpementdurable.revues.org/10295).

Dans la métropole de Marseille/Aix, la création du Parc National des Calanques est une mesure spatiale forte de protection de l’espace naturel ; néanmoins ce projet a été conduit sous l’égide de l’État et non à l’initiative des collectivités locales. Marseille/Aix et Nantes/Saint-Nazaire sont respectivement concernées par les risques naturels ou technologiques et l’importance des habitats naturels remarquables. Les actions en faveur de l’environnement découlent de ces contextes régionaux et correspondent à l’identification et la communication aux habitants des risques ou de la biodiversité.

Mesures spatialisées en faveur de la protection des espaces naturels

Tableau 3. Mesures spatialisées en faveur de la protection des espaces naturels
(source : d’après Demazière et al., 201238Demazière C (dir.), op. cit.).

Dialogue territorial sur l’articulation entre logiques de développement et de protection

Dialogue intersectoriel dans la sphère publique, une question organisationnelle ?

Les organigrammes des EPCI – qui élaborent et mettent en œuvre les plans – sont en règle générale structurés en services sectorisés, entraînant un déficit d’intégration des enjeux de développement économique et de protection des espaces naturels et agricoles. À la lecture des organigrammes disponibles pour les EPCI inclus dans les SCoT centraux des régions urbaines considérées39D’une part, MPM et, d’autre part, NM, CARENE et CC Cœur d’Estuaire., on peut observer une forme prédominante en « râteau » dans l’organisation des services, qui se reproduit d’un territoire à un autre. Dans les EPCI centraux, comme périurbains, l’organisation en grands secteurs au découpage classique (développement économique, habitat, services techniques, aménagement urbain, affaires juridiques, RH…) est bien présente. Pourtant, des variantes existent, selon l’importance des EPCI considérés et selon les choix faits en matière de politiques publiques.

L’arborescence des services de MPM diffèrent avec importance de celle de NM. MPM illustre peut-être un souci plus poussé d’élaboration de l’action ou traduit la plus grande complexité d’agir sur un territoire plus peuplé. À Marseille, la direction générale dédiée au développement et à l’aménagement prend en charge à la fois la direction du pôle « économie et attractivité » et celui de l’ « aménagement urbain et cadre de vie », lui-même rassemblant la direction « environnement et écologie urbaine ». À Nantes, la direction générale de l’« environnement et des services urbains » semble en liens étroits avec la direction générale du « développement économique et attractivité internationale ».

En secteur périurbain, le découpage des services est souvent classique par grands secteurs connus. La taille de l’EPCI – et donc de la complexité des enjeux – et des moyens semblent conditionner la structuration organisationnelle des services. Le rapprochement des domaines économiques et environnementaux est peu visible, restant même très faible au regard des organisations proposées.

Dialogue entre les sphères publiques et privées

L’élaboration et la mise en œuvre d’une PSS nécessitent la participation d’acteurs territoriaux variés, qui se situent au-delà des acteurs institutionnels publics. En ciblant sur les relations entre quelques acteurs clés du développement de ZA et de protection des espaces naturels et agricoles, nous proposons d’analyser la façon dont sont organisés les échanges avec les représentants des entreprises et de l’environnement. Il s’agit également de voir comment s’est faite la concertation lors de l’élaboration du SCoT.

L’interaction des acteurs publics locaux avec les milieux économiques est une source importante d’informations, dans la mesure où le développement de ZA engage sur les territoires des actions et des stratégies provenant du public et du privé. Du côté du privé, la Chambre de Commerce et d’Industrie (CCI) est l’institution représentative auprès des instances décisionnelles et de concertation. De par ses missions d’expertise, d’appui et d’étude auprès de la sphère entrepreneuriale, la CCI porte un discours, participant pleinement à la définition de la stratégie globale de développement économique. Elle est une Personne Publique Associée (PPA), qui est consultée pour avis lors de l’élaboration du SCoT. C’est un acteur primordial de rapprochement et de dialogue entre acteurs publics locaux et entreprises.

Nous pouvons questionner la valeur accordée au SCoT par les représentants des entreprises (tableau 4). À Nantes-Saint-Nazaire, nous constatons une implication par l’aval. Comme nous l’indique une chargée de développement territorial de la CCI : « la CCI a été associée lors des réunions de concertation du SCoT » et a pu rendre des avis en amont de l’enquête publique et participer à certaines études, mais la position parfois de mise à l’écart par les acteurs publics, l’oblige à « faire pression régulièrement pour être plus impliquée et entendue » au-delà du simple cadre réglementaire en tant que PPA. La CCI avait d’ailleurs rendu un avis assez critique sur le SCoT, en 2006, sur l’intégration du développement durable dans le projet. Plus précisément, les réserves soulevées portaient sur le DOG qui ne reflétait pas le travail préalablement effectué et n’affirmait pas assez clairement « l’ambition économique du territoire »40Voir l’avis de la CCI Nantes-Saint-Nazaire d’octobre 2006. [En ligne] : http://nantesstnazaire.cci.fr/media/CCI44/documents/AvisCCISCOTMetropoleNantesStNazaire.pdf ., axée sur les questions industrielles.

Implication différenciée des CCI dans le processus d’élaboration des SCoT

Tableau 4. Implication différenciée des CCI dans le processus d’élaboration des SCoT
(source : Nadou, 201341Nadou F. (2013), op. cit.]]).

À Marseille, faute d’accord et de coopération entre des communes engluées dans de perpétuels conflits (EPCI versus EPCI, EPCI versus État, communes versus EPCI), la CCI Marseille-Provence fait preuve d’un discours initiateur, voire porteur d’une démarche pédagogique à l’encontre des élus, par la production d’études et de rapports. D’une manière générale, ce positionnement moteur est ancien (Douay, 200742Douay N. (2007). « La planification urbaine à l’épreuve de la métropolisation : enjeux, acteurs et stratégies à Marseille et à Montréal », Montréal et Aix-en-Provence, université de Montréal/université Paul Cézanne (Aix-Marseille 3), thèse de doctorat en urbanisme. ; Douay 200943Douay N. (2009). L’émergence des politiques métropolitaines marseillaises : entre conflits et apprentissages, Cybergeo : European Journal of Geography, doc. 459. [En ligne] : http://cybergeo.revues.org/22347, Douay, 2013a44Douay N. (2013a), op. cit.)45Spécifiquement sur les transports avec la liaison entre l’aéroport et le centre, et sur le développement d’une nécessaire attractivité européenne.. La publication d’un document de contribution de la CCI au SCoT en 2008 renforce l’implication, notamment sur les problématiques d’articulation des enjeux environnementaux et économiques (Douay, 201446Douay N. (2014). Construire le Grand Marseille : recompositions institutionnelles pour la définition de la métropole Aix-Marseille-Provence, dans Dubois J (dir.), Aménager les métropoles. Les réponses des urbanistes, Éditions de l’Aube, p. 192-212.). Cette initiative permet un dialogue renforcé et rare sur ces sujets communs, mais très souvent conflictuels localement. Elle participe à l’émergence d’une conscience collective sur l’urgence de traiter les problématiques de consommation foncière, en multipliant les communications et les rencontres avec les autres acteurs territoriaux et auprès des élus.

Au final, les représentants des milieux économiques sont associés à divers degrés au processus de concertation et d’élaboration du SCoT. L’intégration des enjeux de développement économique est alors plus ou moins présente dans le document, et la question de l’arbitrage entre protection et développement n’est pas réellement abordée. Ces situations entraînent souvent une faiblesse dans la stratégie économique du SCoT, qui se contente de spatialiser les projets de ZA.

Spatialisation des activités productives

La spatialisation des projets de zones d’activité et les réponses données à l’étalement

Nous émettons ici l’hypothèse que l’étalement économique, produit par la logique spatiale de l’économie, n’est pas atténué par l’action publique locale (Demazière et al., 201247Demazière C et al. (2012), op. cit.). La vérification passe par une analyse des orientations du SCoT, en particulier le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) et le Document d’Orientations Générales (DOG).

La réduction de la consommation de foncier, notamment pour favoriser la préservation des espaces naturels et agricoles, apparaît légitimement comme un objectif prioritaire des SCoT. L’énoncé de l’objectif existe, mais le doute subsiste quant à la volonté et aux actions réelles de limitation de l’étalement économique proprement dit. De façon générale, les deux SCoT montrent une stratégie de réduction de l’étalement, qui n’est pas véritablement finalisée. Celle-ci ne trouve pas de traduction explicite et chiffrée dans les orientations.

À Nantes, qui connaît de fortes pressions démographiques depuis une vingtaine d’années48Les études de l’Insee (Pays de la Loire, juillet 2012, n° 106) prévoient une croissance démographique très importante pour la région urbaine de Nantes/St-Nazaire, liée à un accroissement de 100 000 à 150 000 habitants supplémentaires d’ici 2030. et un étalement urbain significatif, l’analyse du SCoT montre une volonté des décideurs d’assoir une meilleure organisation et répartition spatiale des activités, des pôles résidentiels et économiques. La méthode présente une hiérarchisation des pôles : « la métropole est et restera organisée autour de ses deux grands pôles urbains, les agglomérations de Nantes et de St-Nazaire […] entre ces deux agglomérations, la métropole appuiera son développement sur les pôles structurants de Savenay, Nort-sur-Erdre, Saint-Etienne-de-Montluc, Grandchamp-des-Fontaines/Treillières qui viendront en relais des deux grandes agglomérations et joueront un rôle de maillage du territoire » (PADD, p. 14). Elle consiste également en une répartition des activités plus équilibrée : « le développement des sites d’activité économique sera organisé dans une logique de performance et d’équilibrage des emplois entre les territoires du SCoT » (PADD, p. 14). Cependant, concernant cette répartition spatiale, la contrainte ou le caractère prescriptif sont relativement légers. Les énoncés restent plutôt vagues en se retournant systématiquement vers les EPCI. La politique de développement économique est renvoyée à ces structures (conformément à leurs compétences), ainsi que la conduite des stratégies et de l’organisation au sein de leur territoire. Le SCoT Nantes-Saint-Nazaire « affirme le choix d’une meilleure répartition spatiale des emplois. Celle-ci s’appuie sur une politique de développement économique très volontariste conduite par chaque intercommunalité constitutive du Scot, que ce soit au regard du soutien des activités existantes ou d’accueil de nouvelles activités. Le Scot permet la mise en cohérence de ces politiques locales et propose de veiller à quelques outils propres à asseoir cette meilleure répartition territoriale » (PADD, p. 24).

À Marseille, la topographie du territoire, ainsi que la croissance démographique et économique, entraînent une pénurie de foncier, qui pousse à une régulation et à une action publiques (Paché, 201549Paché G. (2015). Aire métropolitaine marseillaise : une dynamique inclusive confrontée au legs de forces centrifuges, Géographie, économie, société, vol. 17(1), p. 51-75.). Les solutions s’orientent davantage vers le cœur de ville, avec le projet Euroméditerranée, pour des activités essentiellement tertiaires. Le passage entre le SCoT et l’action publique locale est d’autant plus aisé que le SCoT est réalisé à l’échelle de l’EPCI. En tous les cas, l’élaboration du SCoT a été l’occasion d’une prise de conscience des acteurs locaux de la rareté du foncier et d’une nécessité d’agir pour une plus grande préservation de l’espace, même si celle-ci ne peut réellement avoir de sens qu’au-delà de MPM à l’échelle métropolitaine. La stratégie de développement économique de MPM est de tenter de rationaliser un foncier qui est rare (PADD, p. 24 ; DOG, p. 69), mais les effets de l’utilisation de ce dernier restent à interroger. La ZAC des Florides, fondée sur une démarche forte d’attraction des entreprises, a été l’occasion pour MPM de travailler sur ces questions de consommation d’espace, et de développer par là même l’arsenal de ses compétences en termes d’aménagement : « du foncier à l’aménagement en passant par la voirie, le transport, les infrastructures et, bien sûr, la commercialisation et l’accompagnement des projets d’implantation. Elle implique plusieurs directions opérationnelles de la collectivité et de nombreux métiers » (dossier de presse MPM, 2011, inauguration du centre logistique d’Eurocopter). Le projet se situant dans une zone à fort enjeu environnemental (inondation, périmètre Natura 2000 et Znieff de type II), des mesures ont été engagées, comme la réalisation de 30 % d’espaces verts de la surface totale. Dans un contexte de rareté du foncier, la planification sert à rationaliser et légitimer les changements d’usage des sols, alors que l’accroissement des ressources fiscales est primordial.

Au sein de l’aire urbaine, l’action publique de la communauté du Pays d’Aix semble faible, avec un SCoT, un PLH et un PLU (pour la commune d’Aix) toujours au point mort. La spatialisation du développement économique n’est pas organisée selon des critères et des enjeux de viabilité écologique, mais plutôt au fil de l’eau et des décisions externes (implantations du Commissariat à l’Énergie Atomique (CEA), du Centre d’Études Techniques de l’Équipement (CETE) et du projet nucléaire ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor, en français « réacteur thermonucléaire expérimental international »)). La forte attractivité du territoire (Douay, 200850Douay N. (2008). Quand l’attractivité devient un problème : le cas du Pays d’Aix, dans D. Pinson (dir.), Métropoles en France et au Canada. Dynamiques, politiques et cultures, Rennes, Presses universitaires de Rennes, p. 103-116.) produit de nombreuses externalités : hausse des prix de l’immobilier, congestion des transports, chômage qui reste important notamment à cause d’une déconnexion entre les emplois créés et les demandeurs d’emplois présents sur le territoire, ou bien les conjoints qui ne trouvent pas d’emploi, que l’EPCI appelle « chômage de croissance ».

Synthèse des orientations du SCoT et degré d’articulation développement/protection dans les projets de zones d’activité (

Tableau 5. Synthèse des orientations du SCoT et degré d’articulation développement/protection dans les projets de zones d’activité (source : Nadou, 201351Nadou F. (2013), op. cit. ; Demazière et al., 201252Demazière C et al. (2012), op. cit.).

Nantes et Marseille sont dans une situation où d’importantes contraintes environnementales existent, dont les auteurs du SCoT ont bien conscience, mais les ambitions de métropoles européennes et les grands projets semblent mobiliser davantage les orientations. Nantes fait face à une forte croissance démographique qui met à mal les équilibres du territoire. Aussi, le SCoT s’attache en priorité à répondre aux défis d’organisation de la « bonne circulation » des personnes. Marquée par les déclins de ses activités économiques des années 1980 et 1990, Marseille planifie son développement avec l’ambition de rayonner de nouveau et à plus vaste échelle. La planification stratégique donne lieu à des orientations au service des activités économiques considérées comme stratégiques pour le territoire (logistique, tertiaire…).

Éclairage des arbitrages à partir des projets de zones d’activités

L’étalement économique n’est que très peu pris en charge par la planification. Ceci expliquant peut-être cela, les projets de ZA sont définis à une échelle infra de celle de l’aire urbaine, provoquant des concurrences entre EPCI. La fiscalité locale, dépendante de la présence et de l’attractivité des entreprises au travers de la perception de la taxe professionnelle, a pendant longtemps été au cœur de ces compétitions territoriales de proximité. Cette exacerbation de la concurrence territoriale fut un effet inattendu de la loi Chevènement, la faisant ainsi passer du niveau communal au niveau intercommunal, incitant au développement économique les EPCI qui voulaient se saisir de leurs nouvelles compétences. Les concurrences intercommunautaires ont alors entraîné, notamment en secteur périurbain, des projets à vocation économique nuisant fortement à la rationalisation du foncier et impactant sensiblement le changement d’usage des sols. En réaction, en zone centrale, les projets à vocation économique ont été réalisés en extension urbaine plutôt qu’exclusivement en renouvellement urbain, comme y invitait la loi SRU.

Une certaine logique du « tout développement » prédomine, liée au primat des forces économiques et des problématiques liées à l’emploi et à l’attractivité, qui, en conséquence, apparaissent comme cristallisateurs des débats et des enjeux. Les espaces naturels et agricoles font davantage l’objet d’une reconnaissance issue d’une logique de sanctuarisation. De ce fait, ils échappent à une prise en compte plus stratégique et intégrée dans les actions envisagées dans la planification. Nous allons illustrer ces phénomènes en comparant les deux principaux projets de ZA des deux EPCI étudiés avec les zones « Les Florides » à Marignane et « des Isles » à Rezé.

La ZAC « Les Florides » est présentée par MPM comme un site de grande qualité environnementale, et est dédiée aux industries aéronautiques. Elle s’étale sur 87 ha, à proximité de l’A7 et l’A55 (figure 4) et jouxte d’autres implantations d’industries aéronautiques en croissance. Le contexte environnemental très contraint est connu et présenté dans le PADD53 « Une surconsommation de l’espace, liée au mode d’urbanisation des décennies passées, alors que la rareté du foncier s’accompagne d’une réelle difficulté à le mobiliser, que ce soit pour le logement, l’économie, les équipements et les infrastructures… Et finalement, c’est le bien-être des habitants et leur qualité de vie qui sont atteints. Pour toutes ces raisons, le renouvellement urbain, associé à la densification et à l’intensification urbaine, devient un principe intangible dans l’organisation du territoire communautaire, d’autant que MPM fait le choix de préserver ses espaces naturels et de « sanctuariser » – au sens de préserver durablement – ses terres agricoles » (PADD du SCoT, MPM, p. 7).. L’étang de Bolmon est, de plus, identifié comme un espace écologique remarquable qui subit de fortes pressions anthropiques (classé Znieff littorale, Natura 2000 et espace naturel sensible au titre de la loi littoral). Le projet de ZA correspond à un des secteurs à enjeu de la DTA, qui met en avant la nécessité de trouver un équilibre entre développement économique, urbain, respect des milieux naturels et maintien d’espaces non urbanisés, et qui préconise une coupure d’urbanisation majeure (DTA des Bouches du Rhône, 2007, p. 5).

L’entreprise Eurocopter, installée à Marignane, voulait s’agrandir et envisageait de déménager sur la commune voisine qui est membre d’un autre EPCI. Grace à des mesures compensatoires, le maire de Marignane a obtenu que la préfecture lève son veto pour la réalisation de la zone et a pu ainsi retenir l’entreprise54 « Nous allons aménager 4 hectares de prairies et d’espaces verts. La préfecture voulait faire une trouée verte. Je lui ai dit que c’était impossible. Ce sera un canal avec un parc aménagé tout le long. La préfecture a dit d’accord. Daher [entreprise Eurocopter] voulait que cela aille vite. On a mis 6 mois et demi pour faire les bâtiments. C’est exceptionnel ». Interview maire de Marignane, Marignane info, « La Zac des Florides à contrecourant », 2/10/12. . Le nouveau bâtiment dédié à Eurocopter, d’une surface de 45 000 m2, a été construit en un temps record et est présenté comme un modèle, à la fois pour ses performances techniques et l’attention portée aux économies d’énergie55La Provence, 13 décembre 2011, « Eurocopter. Le site des Florides récompensé d’un prix national ».. Même si l’étude d’impact du projet est jugée faible56Lettre de la Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement Provence-Alpes-Côte-d’Azur, 15/07/09. , elle a révélé la présence de deux espèces végétales protégées menacées par le projet : la bugrane sans épine et l’alpiste paradoxal. L’État a autorisé à détruire en partie ces espèces en contrepartie du financement de l’achat de 20 ha pour le Conservatoire du littoral et du cofinancement du plan de gestion pendant 10 ans par MPM. Ces espaces sont situés non loin de la ZAC, sur la frange littorale de Châteauneuf-les-Martigues et de Marignane57MPM, SCoT, non daté, De la trame écologique à la Trame verte et bleue. Les continuités et corridors écologiques. Les cahiers de la concertation, n° 6, p. 12.. Ainsi, les enjeux environnementaux ont été déplacés à l’extérieur de la ZA.

La zone des Florides, insertion aux franges de l’urbain en bordure de l’étang de Bolmon

Figure 4. La zone des Florides, insertion aux franges de l’urbain en bordure de l’étang de Bolmon
(source : IGN. Réalisation : Ludovic Chalonge, UMR Géographie-Cités).

La ZAC des Isles58 La véritable appellation de cette ZAC est, depuis 2015, Pirmil-les-Isles. Elle part, à l’est, du quartier Saint-Jacques et de la confluence entre la Loire et la Sèvre nantaise. Et s’étire, à l’ouest, jusqu’à Bouguenais les Couets. Entre les deux, les Isles : Haute-Ile, Basse-Ile, Norkiouse, Trentemoult. On parle d’une superficie de près de 150 ha avec un périmètre qui a considérablement évolué depuis 2007, année où le dossier a émergé. bénéficie d’une bonne localisation, dans la commune de Rezé, en centre d’agglomération, face à l’Ile de Nantes (figure 5) et au futur Centre Hospitalier Universitaire (CHU). Cette friche de près de 150 ha, laissée par le départ des abattoirs et de l’entreprise Colas spécialisée dans les travaux publics, est insérée dans un milieu urbain dense mêlant activités commerciales et tissu résidentiel.

La ZAC des Isles, insertion en milieu urbain dense en bordure de Loire

Figure 5. La ZAC des Isles, insertion en milieu urbain dense en bordure de Loire
(source : IGN. Réalisation : Ludovic Chalonge, UMR Géographie-Cités).

La commune perçoit cet espace comme sous-utilisé. Elle souhaite en faire une opération de renouvellement urbain. L’objectif est de restructurer le tissu commercial pour libérer des emplacements stratégiques pour des bureaux et des services (11 000 m2) et implanter dans un premier temps des logements (700 à 800 en première phase). Un immeuble de grande hauteur est même envisagé en réponse à ceux qui vont s’ériger sur l’Ile de Nantes. La qualité environnementale du site doit être assurée en partie par des itinéraires doux de grande ampleur jusqu’à la Loire59Ouest France, 23 octobre 2007, « Isles de Rezé, un aménagement majeur au sud », et page web : « Les projets d’aménagement, Rezé ». [En ligne] : http://projetsamenagement.reze.fr/Projets-en-cours/Trentemoult-les-Isles/ZAC-des-Isles (consulté le 29 novembre 2012).. Le projet a été longtemps au point mort du fait des contraintes environnementales60Entretien responsable service développement économique pôle Loire Sèvre et Vignoble, 15 mars 2012., mais semble aujourd’hui bien relancé par les acteurs locaux61Les terrains ont été rachetés en 2013 par l’Agence foncière de Loire-Atlantique (fondé en 2012), dont Nantes Métropole est membre.. En effet, le projet de rénovation modifie la vocation de la zone, qui devient véritablement résidentielle (3 000 à 4 000 logements, pour 8 000 habitants prévus d’ici 20 ans) alors qu’elle était initialement à vocation industrielle. Le Plan d’Exposition aux Bruits (PEB) impose également une limitation de la densification en cœur d’îlot. À cela s’est ajouté un litige juridique au sujet de l’acquisition des abattoirs par NM. En l’état, les caractéristiques du projet sont maintenues, mais le niveau de contrainte environnementale pourrait, lui, baisser. Les élus attendent le déménagement de l’aéroport actuel vers le futur site de Notre-Dame-des-Landes62L’incertitude qui pèse sur la réalisation du futur aéroport international français contraint également l’avancée de ce projet des Isles, car en cas de maintien de l’aéroport actuel Nantes-Atlantique, reste la question du PEB auquel seront soumis des milliers d’habitants nouveaux.. Quant à la définition du niveau d’aléa, il a fait l’objet d’un bras de fer entre les élus et l’État pour la définition de l’exposition au risque, en particulier en ce qui concerne l’élaboration du Plan de Prévention du Risque Inondation (PPRI) de la Loire aval dans l’agglomération nantaise en 2012. Les élus ont reproché à l’État de surestimer le risque en se basant sur la crue centennale de 1910 qui ne peut plus survenir du fait de la modification profonde de l’estuaire63Entretien chef de projet à la DTA Nantes-Est, 15 mars 2012..

La priorité donnée au développement

Au vu de nos enquêtes, les stratégies de développement économique négociées par les élus à l’échelle du SCoT, ou mises en œuvre par les EPCI, influencent fortement l’intégration des enjeux de protection des espaces naturels et agricoles au niveau des projets circonscrits à vocation économique. La maturité de la coopération intercommunale semble déterminante pour définir à l’échelle du SCoT, d’une part, un mode d’action économique cohérent et, d’autre part, un mode de combinaison des enjeux de protection et de développement qui puisse être ensuite repris à l’échelle inférieure et opérationnelle du projet.

Les EPCI disposent de différents outils pour le développement économique. Néanmoins, ils privilégient souvent la réalisation de ZA comme outil d’implantation des entreprises. Aménager une ZA consiste à proposer du foncier prêt à l’emploi c’est-à-dire viabilisé pour les entreprises.

La géographie compte moins au niveau de l’insertion locale du projet qu’à une échelle plus large, celle du grand territoire. En effet, les projets cherchent toujours à tirer parti de facteurs de développement localisés : la proximité avec un bassin d’emplois dense (Les Florides) ou la centralité (Les Isles). Néanmoins, ces facteurs ne sont pas spécifiques : des ZA branchées sur des autoroutes, il en existe plusieurs autour d’une même agglomération. Les élus se retrouvent alors souvent en concurrence pour faire valoir ces atouts et sont dans la double hantise que la zone reste vide ou qu’il y ait une évasion des entreprises pour des zones voisines qui offrent des opportunités foncières plus importantes. C’est le cas des Florides qui a été réalisée en urgence pour que l’entreprise Eurocopter, qui voulait s’agrandir, ne déménage dans la ville voisine[[« J’ai été obligé d’aller séduire Eurocopter qui, 15 jours après la réunion que je leur ai proposée pour leur présenter la ZAC, devait signer dans une autre ville. Donc c’est vraiment nous qui avons demandé à Eurocopter et à Daher de venir s’installer dans la ZAC, et je savais que cela ferait boule de neige pour d’autres entreprises, et c’est le cas. » (Interview maire de Marignane, Marignane info, « La Zac des Florides à contrecourant », 2/10/12).. Cette situation crée un rapport de force en défaveur de la collectivité. Prises dans une logique de concurrence, d’autant plus forte que le nombre d’EPCI est élevé dans l’aire urbaine, les communautés essayent de se démarquer les unes des autres en proposant soit des grandes disponibilités foncières prêtes à l’emploi, soit en perfectionnant leur offre grâce à la proposition de bâtiments. Dans tous les cas, il s’agit de prendre de vitesse ses « concurrents ». Une rationalisation de l’offre foncière s’opère lentement, sous la pression des régions, dans le cadre des différents exercices de planification régionale. Toutefois, le rôle des départements n’est pas aussi évident. En effet, leurs actions de soutien aux communes, notamment les plus petites, participent souvent d’un émiettement de l’offre.

Dans le contexte de concurrence entre EPCI, la limitation de l’étalement est pensée comme un obstacle à des avantages comparatifs que donnent des situations géographiques privilégiées. L’environnement est perçu comme une contrainte, car les élus ont une vision monofonctionnelle des sols. Ils opposent environnement et économie. La biodiversité ne peut être maintenue que dans des zones peu denses. Afin de tirer parti au maximum des lieux de développement privilégiés, la solution est de déplacer l’enjeu environnemental plutôt que de déplacer la ZA. C’est ce que permettent de faire les mesures compensatoires.

En l’absence d’une forte intégration des politiques communautaires et de coopération interterritoriale, c’est l’État qui, grâce à une DTA, peut faire émerger les enjeux environnementaux. Néanmoins, cette prise en compte apparaît plus fragile que dans le cas d’une appropriation par les élus locaux des enjeux environnementaux. Dans le cas des Florides, les élus ont négocié avec l’État pour un aménagement de la contrainte environnementale réglementaire. Enfermés dans une logique de compétition, ils négocient à la baisse les enjeux environnementaux. Mais la réalisation de mesures compensatoires n’est qu’un palliatif à la situation de concurrence territoriale.

Conclusion : le défi permanent de la coordination des acteurs et de la mise en dialogue

À l’image des autres documents de planification territoriale, le SCoT doit présenter un équilibre entre la prise en compte des enjeux de développement et de protection dans l’aménagement. Dans les exercices considérés, nous observons un faible niveau d’échanges entre les promoteurs du développement économique, poussant à la réalisation de ZA et ceux qui, parfois au sein des mêmes structures, ont en charge des enjeux de protection d’espaces naturels et agricoles. Chacun répond à différentes valeurs et logiques d’action. Dans un contexte où les contraintes budgétaires des collectivités locales sont importantes, il n’est donc pas étonnant que la recherche de nouvelles ressources par l’accueil d’entreprises entraîne des arbitrages favorables à la création de nouvelles ZA. De même, l’analyse des projets montre que les maîtres d’ouvrage font peu de cas de la protection de l’environnement. Ainsi, les projets marquent une nette priorité à l’accessibilité routière. La biodiversité et le risque inondation sont vus comme des contraintes qu’il s’agit de minimiser. Les projets éco-environnementaux sont peu nombreux. Les cas où les contraintes environnementales auraient conduit à un abandon de projet économique n’ont pas été repérés. Finalement, la limitation de la consommation foncière se concentre sur l’étalement résidentiel, ce qui réduit clairement la dimension durable des exercices de planification.

Au sein des espaces métropolitains, la concurrence des stratégies de développement économique a des répercussions sur la perception et les représentations que les élus et techniciens vont se faire d’un possible projet global (transversal et intercommunautaire) à l’échelle métropolitaine. L’élaboration d’un SCoT nécessite de la part des élus communautaires un dépassement de leur stratégie vers l’échelle supérieure. Coopérer dans l’intercommunautaire n’est pas une évidence, mais plutôt une difficulté. Entre EPCI d’un même grand territoire, il existe des possibilités objectives de complémentarités ou de sectorisation. Mais on observe surtout une recherche d’indépendance face aux enjeux économiques et environnementaux. Les acteurs publics locaux ont du mal à se défaire des stratégies intercommunales de développement. Ils peinent donc à formuler une réponse globale collective pour intégrer la dimension environnementale dans son rapport territorial à l’économie.

En France, les nouvelles métropoles qui se mettent en place fourniront peut-être le cadre institutionnel et surtout spatial pour développer des apprentissages coopératifs. Il nous semble que le cas de la métropole d’Aix-Marseille-Métropole sera intéressant à observer, car l’ampleur du territoire concerné permettra de neutraliser une partie des jeux de concurrence qui ont nourri la création de foncier à destination du développement économique.

Notes   [ + ]

1. nicolas.douay@gmail.com
2. f.nadouV2@gmail.com
3. http://destimed.fr/Marignane-le-Technoparc-des
4. Healey P. (1997). The Revival of Strategic Planning in Europe, dans Healey P et al., Making Strategic Plans, Londres, UCL Press.
5. Motte A. (2006). La notion de planification stratégique spatialisée en Europe (Strategic Spatial Planning) (1995-2005), Paris, PUCA.
6. Cette référence se trouve dans les articles introductifs (L 110 et L 121) mais aussi dans les articles traitant des Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) et Plans Locaux d’Urbanisme (PLU).
7. Mancébo F. (2009). Des développements durables. Quel référentiel pour les politiques publiques de développement durable en Europe ?, Cybergeo, article 438, mis en ligne le 10 février 2009 : http://cybergeo.revues.org/21987
8. Benko G. (1990). La dynamique spatiale de l’économie contemporaine, La Garenne-Colombes, Éditions de l’Espace Européen, 396 p.
9. Godard O. (1997). La démarche de développement durable à l’échelle des régions urbaines, Pouvoirs locaux, n° 34, p. 34-38.
10. Zuindeau B (dir.). (2010). Développement durable et territoires, Lille, Presses universitaires du Septentrion, nouvelle édition.
11. Carrière JP et al. (2013). La mise en œuvre du développement territorial durable : déclinaisons franco-roumaines, Paris, L’Harmattan.
12. Fagnard JF, Hamaide B. (2012). Environnement et développement économique. Introduction, Reflets et perspectives de la vie économique, n° 4, tome LI, De Boeck, p. 5-8.
13. Novarina G. (2003). Plan et projet. L’urbanisme en France et en Italie, Paris, Anthropos-Économica.
14. Hebbert M. (2006). Town planning versus Urbanismo, Planning Perspectives, vol. 21, p. 233-252.
15. Demazière C. (2012). Problématique de la recherche : de l’ « étalement économique » au potentiel de la planification stratégique spatialisée pour la viabilité des régions urbaines, dans Demazière C (dir.), Viabilité de l’économie productive des régions urbaines : investigation à partir de la planification stratégique. Une comparaison entre la France et l’Angleterre, université de Tours, Rapport PUCA, p. 18-70.
16. Projet « Viabilité de l’économie productive des régions urbaines : investigation à partir de la planification stratégique en France et en Angleterre » pour le Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA).
17. Les responsables des SCoT, de la planification des intercommunalités et des services aménagement des CCI ont été interrogés selon une grille d’entretien prédéfinie dans les modalités et la méthodologie générale du programme de recherche. Des compléments d’informations issus de recherches antérieures ou parallèles, menées par des membres de l’équipe de recherche sur ces mêmes territoires, ont pu alimenter également l’analyse.
18. Par exemple, entre 1993 et 2009, l’évolution de l’emploi salarié privé par rapport à la moyenne nationale a été respectivement de +13 % pour Marseille et de + 27 % pour Nantes (Serrano J, Vianey G. (2012). Consommation d’espace agricole et relations entre acteurs privés et publics : un management en faveur de l’artificialisation, Norois, n° 221, p. 111-124).
19. Da Silva J, Douay N, Motte A. (2007). La genèse d’un projet métropolitain improbable : Marseille-Aix, dans Motte A (dir.), Les agglomérations françaises face aux défis métropolitains, Paris, Anthropos-Économica.
20. Douay N. (2013a). Aix-Marseille-Provence : accouchement d’une métropole dans la douleur, Métropolitiques, 18 décembre. [En ligne] : http://www.metropolitiques.eu/Aix-Marseille-Provence.html
21. Douay N. (2013b). La planification urbaine française : théories, normes juridiques et défis pour la pratique, L’information géographique, vol. 77, p. 45-70.
22. Lerousseau N, Manson C. (2012). Le système français de planification et son évolution du fait de l’introduction du développement durable, dans Demazière C (dir.), Viabilité de l’économie productive des régions urbaines : investigation à partir de la planification stratégique. Une comparaison entre la France et l’Angleterre, Rapport PUCA, université de Tours, p. 71-93.
23. Baudet S et al. (2011). La contribution des SCoT aux enjeux de développement économique des territoires, états des lieux et perspectives, Note de recherche d’ETD-CERTU, septembre 2011, 40 p.
24. Devisme L (dir.). (2009). Nantes, petite et grande fabrique urbaine, Marseille, Parenthèses.
25. Conformément aux lois Maptam et NOTRe, la création de la Métropole Aix-Marseille-Provence au 01/01/2016 a entraîné la fusion des anciens EPCI. MPM est donc maintenant un « conseil de territoire », mais l’article portant sur une période antérieure, nous gardons l’appellation EPCI pour plus de simplicité dans la lecture.
26. Nadou F. (2013). « Intermédiation territoriale et spatialisation des activités économiques. Cohérences et contradictions de l’action publique locale. Investigation par la planification stratégique », thèse de doctorat en aménagement-urbanisme, université François-Rabelais de Tours.
27. Demazière C. (2012), op. cit.
28. Demazière C. (2007). L’attractivité et la compétitivité territoriale, dans Motte A (dir.), Les agglomérations françaises face aux défis métropolitains, Paris, Anthropos-Économica.
29. Colletis G et al. (1999). Construction territoriale et dynamiques productives, Sciences de la société, vol. 48, p. 25-47.
30. Nadou F. (2013), op. cit.
31. N’ignorons pas les stratégies qui se construisent en rapport avec d’autres échelles spatiales, en réponse au « marché » international, dès lors que tous les territoires sont placés dans une compétition multi-échelle. Mais dans le cadre de cette recherche, ce sont les relations entre acteurs d’un même territoire (région urbaine) qui nous intéressent.
32. Halbert L. (2013). Les deux options métropolitaines des politiques de développement territorial, Annales de géographie, vol. 1, n° 689, p. 108-121.
33. Halbert L. (2010). L’avantage métropolitain, Presses universitaires de France, série « La ville en débat ».
34. Noisette P, Vallérugo F. (2010). Un monde de villes : le marketing des territoires durables, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube.
35. Nadou F. (2013), op. cit.
36. Les démarches issues des Plans Climat Énergie Territoriaux (PCET) font apparaître des objectifs chiffrés, notamment en matière de lutte contre la pollution atmosphérique et de réduction des émissions de CO2.
37. Serrano J et al. (2014). La planification stratégique spatialisée contribue-t-elle à la durabilité territoriale ? La limitation des consommations foncières dans les schémas de cohérence territoriale à Marseille-Aix, Nantes-Saint-Nazaire, Rennes et Tours », Développement durable et territoires, vol. 5, n° 2, [En ligne] : http://developpementdurable.revues.org/10295
38. Demazière C (dir.), op. cit.
39. D’une part, MPM et, d’autre part, NM, CARENE et CC Cœur d’Estuaire.
40. Voir l’avis de la CCI Nantes-Saint-Nazaire d’octobre 2006. [En ligne] : http://nantesstnazaire.cci.fr/media/CCI44/documents/AvisCCISCOTMetropoleNantesStNazaire.pdf .
41. Nadou F. (2013), op. cit.]]).

À Marseille, faute d’accord et de coopération entre des communes engluées dans de perpétuels conflits (EPCI versus EPCI, EPCI versus État, communes versus EPCI), la CCI Marseille-Provence fait preuve d’un discours initiateur, voire porteur d’une démarche pédagogique à l’encontre des élus, par la production d’études et de rapports. D’une manière générale, ce positionnement moteur est ancien (Douay, 2007[[Douay N. (2007). « La planification urbaine à l’épreuve de la métropolisation : enjeux, acteurs et stratégies à Marseille et à Montréal », Montréal et Aix-en-Provence, université de Montréal/université Paul Cézanne (Aix-Marseille 3), thèse de doctorat en urbanisme.

42. Douay N. (2007). « La planification urbaine à l’épreuve de la métropolisation : enjeux, acteurs et stratégies à Marseille et à Montréal », Montréal et Aix-en-Provence, université de Montréal/université Paul Cézanne (Aix-Marseille 3), thèse de doctorat en urbanisme. ; Douay 2009[[Douay N. (2009). L’émergence des politiques métropolitaines marseillaises : entre conflits et apprentissages, Cybergeo : European Journal of Geography, doc. 459. [En ligne] : http://cybergeo.revues.org/22347
43. Douay N. (2009). L’émergence des politiques métropolitaines marseillaises : entre conflits et apprentissages, Cybergeo : European Journal of Geography, doc. 459. [En ligne] : http://cybergeo.revues.org/22347, Douay, 2013a[[Douay N. (2013a), op. cit.
44. Douay N. (2013a), op. cit.)[[Spécifiquement sur les transports avec la liaison entre l’aéroport et le centre, et sur le développement d’une nécessaire attractivité européenne.
45. Spécifiquement sur les transports avec la liaison entre l’aéroport et le centre, et sur le développement d’une nécessaire attractivité européenne.. La publication d’un document de contribution de la CCI au SCoT en 2008 renforce l’implication, notamment sur les problématiques d’articulation des enjeux environnementaux et économiques (Douay, 2014[[Douay N. (2014). Construire le Grand Marseille : recompositions institutionnelles pour la définition de la métropole Aix-Marseille-Provence, dans Dubois J (dir.), Aménager les métropoles. Les réponses des urbanistes, Éditions de l’Aube, p. 192-212.
46. Douay N. (2014). Construire le Grand Marseille : recompositions institutionnelles pour la définition de la métropole Aix-Marseille-Provence, dans Dubois J (dir.), Aménager les métropoles. Les réponses des urbanistes, Éditions de l’Aube, p. 192-212.). Cette initiative permet un dialogue renforcé et rare sur ces sujets communs, mais très souvent conflictuels localement. Elle participe à l’émergence d’une conscience collective sur l’urgence de traiter les problématiques de consommation foncière, en multipliant les communications et les rencontres avec les autres acteurs territoriaux et auprès des élus.

Au final, les représentants des milieux économiques sont associés à divers degrés au processus de concertation et d’élaboration du SCoT. L’intégration des enjeux de développement économique est alors plus ou moins présente dans le document, et la question de l’arbitrage entre protection et développement n’est pas réellement abordée. Ces situations entraînent souvent une faiblesse dans la stratégie économique du SCoT, qui se contente de spatialiser les projets de ZA.

Spatialisation des activités productives

La spatialisation des projets de zones d’activité et les réponses données à l’étalement

Nous émettons ici l’hypothèse que l’étalement économique, produit par la logique spatiale de l’économie, n’est pas atténué par l’action publique locale (Demazière et al., 2012[[Demazière C et al. (2012), op. cit.

47. Demazière C et al. (2012), op. cit.). La vérification passe par une analyse des orientations du SCoT, en particulier le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) et le Document d’Orientations Générales (DOG).

La réduction de la consommation de foncier, notamment pour favoriser la préservation des espaces naturels et agricoles, apparaît légitimement comme un objectif prioritaire des SCoT. L’énoncé de l’objectif existe, mais le doute subsiste quant à la volonté et aux actions réelles de limitation de l’étalement économique proprement dit. De façon générale, les deux SCoT montrent une stratégie de réduction de l’étalement, qui n’est pas véritablement finalisée. Celle-ci ne trouve pas de traduction explicite et chiffrée dans les orientations.

À Nantes, qui connaît de fortes pressions démographiques depuis une vingtaine d’années[[Les études de l’Insee (Pays de la Loire, juillet 2012, n° 106) prévoient une croissance démographique très importante pour la région urbaine de Nantes/St-Nazaire, liée à un accroissement de 100 000 à 150 000 habitants supplémentaires d’ici 2030.

48. Les études de l’Insee (Pays de la Loire, juillet 2012, n° 106) prévoient une croissance démographique très importante pour la région urbaine de Nantes/St-Nazaire, liée à un accroissement de 100 000 à 150 000 habitants supplémentaires d’ici 2030. et un étalement urbain significatif, l’analyse du SCoT montre une volonté des décideurs d’assoir une meilleure organisation et répartition spatiale des activités, des pôles résidentiels et économiques. La méthode présente une hiérarchisation des pôles : « la métropole est et restera organisée autour de ses deux grands pôles urbains, les agglomérations de Nantes et de St-Nazaire […] entre ces deux agglomérations, la métropole appuiera son développement sur les pôles structurants de Savenay, Nort-sur-Erdre, Saint-Etienne-de-Montluc, Grandchamp-des-Fontaines/Treillières qui viendront en relais des deux grandes agglomérations et joueront un rôle de maillage du territoire » (PADD, p. 14). Elle consiste également en une répartition des activités plus équilibrée : « le développement des sites d’activité économique sera organisé dans une logique de performance et d’équilibrage des emplois entre les territoires du SCoT » (PADD, p. 14). Cependant, concernant cette répartition spatiale, la contrainte ou le caractère prescriptif sont relativement légers. Les énoncés restent plutôt vagues en se retournant systématiquement vers les EPCI. La politique de développement économique est renvoyée à ces structures (conformément à leurs compétences), ainsi que la conduite des stratégies et de l’organisation au sein de leur territoire. Le SCoT Nantes-Saint-Nazaire « affirme le choix d’une meilleure répartition spatiale des emplois. Celle-ci s’appuie sur une politique de développement économique très volontariste conduite par chaque intercommunalité constitutive du Scot, que ce soit au regard du soutien des activités existantes ou d’accueil de nouvelles activités. Le Scot permet la mise en cohérence de ces politiques locales et propose de veiller à quelques outils propres à asseoir cette meilleure répartition territoriale » (PADD, p. 24).

À Marseille, la topographie du territoire, ainsi que la croissance démographique et économique, entraînent une pénurie de foncier, qui pousse à une régulation et à une action publiques (Paché, 2015[[Paché G. (2015). Aire métropolitaine marseillaise : une dynamique inclusive confrontée au legs de forces centrifuges, Géographie, économie, société, vol. 17(1), p. 51-75.

49. Paché G. (2015). Aire métropolitaine marseillaise : une dynamique inclusive confrontée au legs de forces centrifuges, Géographie, économie, société, vol. 17(1), p. 51-75.). Les solutions s’orientent davantage vers le cœur de ville, avec le projet Euroméditerranée, pour des activités essentiellement tertiaires. Le passage entre le SCoT et l’action publique locale est d’autant plus aisé que le SCoT est réalisé à l’échelle de l’EPCI. En tous les cas, l’élaboration du SCoT a été l’occasion d’une prise de conscience des acteurs locaux de la rareté du foncier et d’une nécessité d’agir pour une plus grande préservation de l’espace, même si celle-ci ne peut réellement avoir de sens qu’au-delà de MPM à l’échelle métropolitaine. La stratégie de développement économique de MPM est de tenter de rationaliser un foncier qui est rare (PADD, p. 24 ; DOG, p. 69), mais les effets de l’utilisation de ce dernier restent à interroger. La ZAC des Florides, fondée sur une démarche forte d’attraction des entreprises, a été l’occasion pour MPM de travailler sur ces questions de consommation d’espace, et de développer par là même l’arsenal de ses compétences en termes d’aménagement : « du foncier à l’aménagement en passant par la voirie, le transport, les infrastructures et, bien sûr, la commercialisation et l’accompagnement des projets d’implantation. Elle implique plusieurs directions opérationnelles de la collectivité et de nombreux métiers » (dossier de presse MPM, 2011, inauguration du centre logistique d’Eurocopter). Le projet se situant dans une zone à fort enjeu environnemental (inondation, périmètre Natura 2000 et Znieff de type II), des mesures ont été engagées, comme la réalisation de 30 % d’espaces verts de la surface totale. Dans un contexte de rareté du foncier, la planification sert à rationaliser et légitimer les changements d’usage des sols, alors que l’accroissement des ressources fiscales est primordial.

Au sein de l’aire urbaine, l’action publique de la communauté du Pays d’Aix semble faible, avec un SCoT, un PLH et un PLU (pour la commune d’Aix) toujours au point mort. La spatialisation du développement économique n’est pas organisée selon des critères et des enjeux de viabilité écologique, mais plutôt au fil de l’eau et des décisions externes (implantations du Commissariat à l’Énergie Atomique (CEA), du Centre d’Études Techniques de l’Équipement (CETE) et du projet nucléaire ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor, en français « réacteur thermonucléaire expérimental international »)). La forte attractivité du territoire (Douay, 2008[[Douay N. (2008). Quand l’attractivité devient un problème : le cas du Pays d’Aix, dans D. Pinson (dir.), Métropoles en France et au Canada. Dynamiques, politiques et cultures, Rennes, Presses universitaires de Rennes, p. 103-116.

50. Douay N. (2008). Quand l’attractivité devient un problème : le cas du Pays d’Aix, dans D. Pinson (dir.), Métropoles en France et au Canada. Dynamiques, politiques et cultures, Rennes, Presses universitaires de Rennes, p. 103-116.) produit de nombreuses externalités : hausse des prix de l’immobilier, congestion des transports, chômage qui reste important notamment à cause d’une déconnexion entre les emplois créés et les demandeurs d’emplois présents sur le territoire, ou bien les conjoints qui ne trouvent pas d’emploi, que l’EPCI appelle « chômage de croissance ».

Synthèse des orientations du SCoT et degré d’articulation développement/protection dans les projets de zones d’activité (

Tableau 5. Synthèse des orientations du SCoT et degré d’articulation développement/protection dans les projets de zones d’activité (source : Nadou, 2013[[Nadou F. (2013), op. cit.

51. Nadou F. (2013), op. cit. ; Demazière et al., 2012[[Demazière C et al. (2012), op. cit.
52. Demazière C et al. (2012), op. cit.).

Nantes et Marseille sont dans une situation où d’importantes contraintes environnementales existent, dont les auteurs du SCoT ont bien conscience, mais les ambitions de métropoles européennes et les grands projets semblent mobiliser davantage les orientations. Nantes fait face à une forte croissance démographique qui met à mal les équilibres du territoire. Aussi, le SCoT s’attache en priorité à répondre aux défis d’organisation de la « bonne circulation » des personnes. Marquée par les déclins de ses activités économiques des années 1980 et 1990, Marseille planifie son développement avec l’ambition de rayonner de nouveau et à plus vaste échelle. La planification stratégique donne lieu à des orientations au service des activités économiques considérées comme stratégiques pour le territoire (logistique, tertiaire…).

Éclairage des arbitrages à partir des projets de zones d’activités

L’étalement économique n’est que très peu pris en charge par la planification. Ceci expliquant peut-être cela, les projets de ZA sont définis à une échelle infra de celle de l’aire urbaine, provoquant des concurrences entre EPCI. La fiscalité locale, dépendante de la présence et de l’attractivité des entreprises au travers de la perception de la taxe professionnelle, a pendant longtemps été au cœur de ces compétitions territoriales de proximité. Cette exacerbation de la concurrence territoriale fut un effet inattendu de la loi Chevènement, la faisant ainsi passer du niveau communal au niveau intercommunal, incitant au développement économique les EPCI qui voulaient se saisir de leurs nouvelles compétences. Les concurrences intercommunautaires ont alors entraîné, notamment en secteur périurbain, des projets à vocation économique nuisant fortement à la rationalisation du foncier et impactant sensiblement le changement d’usage des sols. En réaction, en zone centrale, les projets à vocation économique ont été réalisés en extension urbaine plutôt qu’exclusivement en renouvellement urbain, comme y invitait la loi SRU.

Une certaine logique du « tout développement » prédomine, liée au primat des forces économiques et des problématiques liées à l’emploi et à l’attractivité, qui, en conséquence, apparaissent comme cristallisateurs des débats et des enjeux. Les espaces naturels et agricoles font davantage l’objet d’une reconnaissance issue d’une logique de sanctuarisation. De ce fait, ils échappent à une prise en compte plus stratégique et intégrée dans les actions envisagées dans la planification. Nous allons illustrer ces phénomènes en comparant les deux principaux projets de ZA des deux EPCI étudiés avec les zones « Les Florides » à Marignane et « des Isles » à Rezé.

La ZAC « Les Florides » est présentée par MPM comme un site de grande qualité environnementale, et est dédiée aux industries aéronautiques. Elle s’étale sur 87 ha, à proximité de l’A7 et l’A55 (figure 4) et jouxte d’autres implantations d’industries aéronautiques en croissance. Le contexte environnemental très contraint est connu et présenté dans le PADD[[ « Une surconsommation de l’espace, liée au mode d’urbanisation des décennies passées, alors que la rareté du foncier s’accompagne d’une réelle difficulté à le mobiliser, que ce soit pour le logement, l’économie, les équipements et les infrastructures… Et finalement, c’est le bien-être des habitants et leur qualité de vie qui sont atteints. Pour toutes ces raisons, le renouvellement urbain, associé à la densification et à l’intensification urbaine, devient un principe intangible dans l’organisation du territoire communautaire, d’autant que MPM fait le choix de préserver ses espaces naturels et de « sanctuariser » – au sens de préserver durablement – ses terres agricoles » (PADD du SCoT, MPM, p. 7).

53. « Une surconsommation de l’espace, liée au mode d’urbanisation des décennies passées, alors que la rareté du foncier s’accompagne d’une réelle difficulté à le mobiliser, que ce soit pour le logement, l’économie, les équipements et les infrastructures… Et finalement, c’est le bien-être des habitants et leur qualité de vie qui sont atteints. Pour toutes ces raisons, le renouvellement urbain, associé à la densification et à l’intensification urbaine, devient un principe intangible dans l’organisation du territoire communautaire, d’autant que MPM fait le choix de préserver ses espaces naturels et de « sanctuariser » – au sens de préserver durablement – ses terres agricoles » (PADD du SCoT, MPM, p. 7).. L’étang de Bolmon est, de plus, identifié comme un espace écologique remarquable qui subit de fortes pressions anthropiques (classé Znieff littorale, Natura 2000 et espace naturel sensible au titre de la loi littoral). Le projet de ZA correspond à un des secteurs à enjeu de la DTA, qui met en avant la nécessité de trouver un équilibre entre développement économique, urbain, respect des milieux naturels et maintien d’espaces non urbanisés, et qui préconise une coupure d’urbanisation majeure (DTA des Bouches du Rhône, 2007, p. 5).

L’entreprise Eurocopter, installée à Marignane, voulait s’agrandir et envisageait de déménager sur la commune voisine qui est membre d’un autre EPCI. Grace à des mesures compensatoires, le maire de Marignane a obtenu que la préfecture lève son veto pour la réalisation de la zone et a pu ainsi retenir l’entreprise[[ « Nous allons aménager 4 hectares de prairies et d’espaces verts. La préfecture voulait faire une trouée verte. Je lui ai dit que c’était impossible. Ce sera un canal avec un parc aménagé tout le long. La préfecture a dit d’accord. Daher [entreprise Eurocopter] voulait que cela aille vite. On a mis 6 mois et demi pour faire les bâtiments. C’est exceptionnel ». Interview maire de Marignane, Marignane info, « La Zac des Florides à contrecourant », 2/10/12.

54. « Nous allons aménager 4 hectares de prairies et d’espaces verts. La préfecture voulait faire une trouée verte. Je lui ai dit que c’était impossible. Ce sera un canal avec un parc aménagé tout le long. La préfecture a dit d’accord. Daher [entreprise Eurocopter] voulait que cela aille vite. On a mis 6 mois et demi pour faire les bâtiments. C’est exceptionnel ». Interview maire de Marignane, Marignane info, « La Zac des Florides à contrecourant », 2/10/12. . Le nouveau bâtiment dédié à Eurocopter, d’une surface de 45 000 m2, a été construit en un temps record et est présenté comme un modèle, à la fois pour ses performances techniques et l’attention portée aux économies d’énergie[[La Provence, 13 décembre 2011, « Eurocopter. Le site des Florides récompensé d’un prix national ».
55. La Provence, 13 décembre 2011, « Eurocopter. Le site des Florides récompensé d’un prix national ».. Même si l’étude d’impact du projet est jugée faible[[Lettre de la Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement Provence-Alpes-Côte-d’Azur, 15/07/09.
56. Lettre de la Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement Provence-Alpes-Côte-d’Azur, 15/07/09. , elle a révélé la présence de deux espèces végétales protégées menacées par le projet : la bugrane sans épine et l’alpiste paradoxal. L’État a autorisé à détruire en partie ces espèces en contrepartie du financement de l’achat de 20 ha pour le Conservatoire du littoral et du cofinancement du plan de gestion pendant 10 ans par MPM. Ces espaces sont situés non loin de la ZAC, sur la frange littorale de Châteauneuf-les-Martigues et de Marignane[[MPM, SCoT, non daté, De la trame écologique à la Trame verte et bleue. Les continuités et corridors écologiques. Les cahiers de la concertation, n° 6, p. 12.
57. MPM, SCoT, non daté, De la trame écologique à la Trame verte et bleue. Les continuités et corridors écologiques. Les cahiers de la concertation, n° 6, p. 12.. Ainsi, les enjeux environnementaux ont été déplacés à l’extérieur de la ZA.

La zone des Florides, insertion aux franges de l’urbain en bordure de l’étang de Bolmon

Figure 4. La zone des Florides, insertion aux franges de l’urbain en bordure de l’étang de Bolmon
(source : IGN. Réalisation : Ludovic Chalonge, UMR Géographie-Cités).

La ZAC des Isles[[ La véritable appellation de cette ZAC est, depuis 2015, Pirmil-les-Isles. Elle part, à l’est, du quartier Saint-Jacques et de la confluence entre la Loire et la Sèvre nantaise. Et s’étire, à l’ouest, jusqu’à Bouguenais les Couets. Entre les deux, les Isles : Haute-Ile, Basse-Ile, Norkiouse, Trentemoult. On parle d’une superficie de près de 150 ha avec un périmètre qui a considérablement évolué depuis 2007, année où le dossier a émergé.

58. La véritable appellation de cette ZAC est, depuis 2015, Pirmil-les-Isles. Elle part, à l’est, du quartier Saint-Jacques et de la confluence entre la Loire et la Sèvre nantaise. Et s’étire, à l’ouest, jusqu’à Bouguenais les Couets. Entre les deux, les Isles : Haute-Ile, Basse-Ile, Norkiouse, Trentemoult. On parle d’une superficie de près de 150 ha avec un périmètre qui a considérablement évolué depuis 2007, année où le dossier a émergé. bénéficie d’une bonne localisation, dans la commune de Rezé, en centre d’agglomération, face à l’Ile de Nantes (figure 5) et au futur Centre Hospitalier Universitaire (CHU). Cette friche de près de 150 ha, laissée par le départ des abattoirs et de l’entreprise Colas spécialisée dans les travaux publics, est insérée dans un milieu urbain dense mêlant activités commerciales et tissu résidentiel.

La ZAC des Isles, insertion en milieu urbain dense en bordure de Loire

Figure 5. La ZAC des Isles, insertion en milieu urbain dense en bordure de Loire
(source : IGN. Réalisation : Ludovic Chalonge, UMR Géographie-Cités).

La commune perçoit cet espace comme sous-utilisé. Elle souhaite en faire une opération de renouvellement urbain. L’objectif est de restructurer le tissu commercial pour libérer des emplacements stratégiques pour des bureaux et des services (11 000 m2) et implanter dans un premier temps des logements (700 à 800 en première phase). Un immeuble de grande hauteur est même envisagé en réponse à ceux qui vont s’ériger sur l’Ile de Nantes. La qualité environnementale du site doit être assurée en partie par des itinéraires doux de grande ampleur jusqu’à la Loire[[Ouest France, 23 octobre 2007, « Isles de Rezé, un aménagement majeur au sud », et page web : « Les projets d’aménagement, Rezé ». [En ligne] : http://projetsamenagement.reze.fr/Projets-en-cours/Trentemoult-les-Isles/ZAC-des-Isles (consulté le 29 novembre 2012).

59. Ouest France, 23 octobre 2007, « Isles de Rezé, un aménagement majeur au sud », et page web : « Les projets d’aménagement, Rezé ». [En ligne] : http://projetsamenagement.reze.fr/Projets-en-cours/Trentemoult-les-Isles/ZAC-des-Isles (consulté le 29 novembre 2012).. Le projet a été longtemps au point mort du fait des contraintes environnementales[[Entretien responsable service développement économique pôle Loire Sèvre et Vignoble, 15 mars 2012.
60. Entretien responsable service développement économique pôle Loire Sèvre et Vignoble, 15 mars 2012., mais semble aujourd’hui bien relancé par les acteurs locaux[[Les terrains ont été rachetés en 2013 par l’Agence foncière de Loire-Atlantique (fondé en 2012), dont Nantes Métropole est membre.
61. Les terrains ont été rachetés en 2013 par l’Agence foncière de Loire-Atlantique (fondé en 2012), dont Nantes Métropole est membre.. En effet, le projet de rénovation modifie la vocation de la zone, qui devient véritablement résidentielle (3 000 à 4 000 logements, pour 8 000 habitants prévus d’ici 20 ans) alors qu’elle était initialement à vocation industrielle. Le Plan d’Exposition aux Bruits (PEB) impose également une limitation de la densification en cœur d’îlot. À cela s’est ajouté un litige juridique au sujet de l’acquisition des abattoirs par NM. En l’état, les caractéristiques du projet sont maintenues, mais le niveau de contrainte environnementale pourrait, lui, baisser. Les élus attendent le déménagement de l’aéroport actuel vers le futur site de Notre-Dame-des-Landes[[L’incertitude qui pèse sur la réalisation du futur aéroport international français contraint également l’avancée de ce projet des Isles, car en cas de maintien de l’aéroport actuel Nantes-Atlantique, reste la question du PEB auquel seront soumis des milliers d’habitants nouveaux.
62. L’incertitude qui pèse sur la réalisation du futur aéroport international français contraint également l’avancée de ce projet des Isles, car en cas de maintien de l’aéroport actuel Nantes-Atlantique, reste la question du PEB auquel seront soumis des milliers d’habitants nouveaux.. Quant à la définition du niveau d’aléa, il a fait l’objet d’un bras de fer entre les élus et l’État pour la définition de l’exposition au risque, en particulier en ce qui concerne l’élaboration du Plan de Prévention du Risque Inondation (PPRI) de la Loire aval dans l’agglomération nantaise en 2012. Les élus ont reproché à l’État de surestimer le risque en se basant sur la crue centennale de 1910 qui ne peut plus survenir du fait de la modification profonde de l’estuaire[[Entretien chef de projet à la DTA Nantes-Est, 15 mars 2012.
63. Entretien chef de projet à la DTA Nantes-Est, 15 mars 2012..

La priorité donnée au développement

Au vu de nos enquêtes, les stratégies de développement économique négociées par les élus à l’échelle du SCoT, ou mises en œuvre par les EPCI, influencent fortement l’intégration des enjeux de protection des espaces naturels et agricoles au niveau des projets circonscrits à vocation économique. La maturité de la coopération intercommunale semble déterminante pour définir à l’échelle du SCoT, d’une part, un mode d’action économique cohérent et, d’autre part, un mode de combinaison des enjeux de protection et de développement qui puisse être ensuite repris à l’échelle inférieure et opérationnelle du projet.

Les EPCI disposent de différents outils pour le développement économique. Néanmoins, ils privilégient souvent la réalisation de ZA comme outil d’implantation des entreprises. Aménager une ZA consiste à proposer du foncier prêt à l’emploi c’est-à-dire viabilisé pour les entreprises.

La géographie compte moins au niveau de l’insertion locale du projet qu’à une échelle plus large, celle du grand territoire. En effet, les projets cherchent toujours à tirer parti de facteurs de développement localisés : la proximité avec un bassin d’emplois dense (Les Florides) ou la centralité (Les Isles). Néanmoins, ces facteurs ne sont pas spécifiques : des ZA branchées sur des autoroutes, il en existe plusieurs autour d’une même agglomération. Les élus se retrouvent alors souvent en concurrence pour faire valoir ces atouts et sont dans la double hantise que la zone reste vide ou qu’il y ait une évasion des entreprises pour des zones voisines qui offrent des opportunités foncières plus importantes. C’est le cas des Florides qui a été réalisée en urgence pour que l’entreprise Eurocopter, qui voulait s’agrandir, ne déménage dans la ville voisine[[« J’ai été obligé d’aller séduire Eurocopter qui, 15 jours après la réunion que je leur ai proposée pour leur présenter la ZAC, devait signer dans une autre ville. Donc c’est vraiment nous qui avons demandé à Eurocopter et à Daher de venir s’installer dans la ZAC, et je savais que cela ferait boule de neige pour d’autres entreprises, et c’est le cas. » (Interview maire de Marignane, Marignane info, « La Zac des Florides à contrecourant », 2/10/12).